Fédéralisme et autorité de l’Union : De la nécessaire émergence d'un espace de gouvernance panafricain

Quarante-sept ans après l'adoption de la Charte de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA), et près de dix ans après la naissance de l'Union Africaine (UA) et donc du panafricanisme, les Africains s'interrogent toujours sur la forme à donner à leur solidarité. Une simple coordination des politiques des Etats en vue d'offrir de meilleures conditions d'existence ; comme ce fut le cas sous l'égide de l'OUA (coopération interétatique) ? Une véritable intégration, c'est-à-dire un processus suffisamment avancé dans lequel les acteurs de diverses natures et de nationalités différentes transfèrent leurs allégeances et leurs intérêts vers un centre nouveau dont les institutions ont compétence sur les structures nationales préexistantes ? Ou alors une fédération d'Etats dans laquelle les Etats-nations renoncent au désir et à la capacité de diriger leurs «affaires nationales et internationales et prennent des décisions en commun ou les délèguent à un «Gouvernement continental» ?

Il est une évidence : l'Afrique, par le biais de l'UA, a dépassé le simple stade de la coopération inter étatique que pour amorcer une intégration profonde de ses unités dans l'espoir d'atteindre un jour ce rêve séculaire d' «Etats-Unis d'Afrique». Et les mutations institutionnelles actuellement en cours prouvent à suffisance, selon une vision libérale des relations internationales, que l’instabilité de l'Afrique a pour source principale l'imperfection de nos institutions (1). C'est sans aucun doute pourquoi il a été entrepris, depuis près de deux ans déjà, une réforme institutionnelle tendant non seulement à améliorer l'offre de service que l'UA peut offrir à ses Etats et à ses peuples, mais également pouvant permettre d'aboutir à la forme fédérale que ne cesse d'appeler de tous leurs vœux certains chefs d'Etats africains : Kadhafi, Wade, Boutéflikha ou Konaré.

C'est dans ce contexte qu'il a été décidé, lors des trois derniers sommets d’Accra, d'Addis-Abeba et de Syrte, que la Commission de l'Union africaine (CUA) sera remplacée par une Autorité. Cette mutation qui divise les Chefs d'Etats africains quand à son contenu et son calendrier, est considéré par ailleurs comme le prélude à l'établissement d’un gouvernement continental africain et d'une fédération des Etats-Unis d'Afrique. Il est effet tant un amendement de l'Acte constitutif qu'une ratification de ce changement par les Etats africains. Ce qui annonce déjà des risques de blocage du fait des multiples divergences entre Etats, lesquelles nous rappelleront sans aucun doute la construction européenne et les « Nons » danois en juin 1992, irlandais en juin 2001, pour la ratification du traité de Maastricht, et entre autre le refus des citoyens français d'approuver le projet de Constitution, européenne, contrairement à ce que pense le Pr Hamidou Dia (2).

En remettant tout de même progressivement en cause le scepticisme de ceux qu'on pourrait qualifier de « gradualistes », tout en restant conscient de ce qu'une démarche par étapes ne serait pas sans intérêt, nous nous limiterons à nous interroger sur la question de savoir comment la nouvelle «Autorité» de l'Union pourra-t-elle favoriser, à brève échéance, le passage de l'UA à un gouvernement continentale et, in fine, à une forme fédérale africaine.

Au plan théorique, il est question de s'interroger sur la transformation d'une organisation internationale en une forme fédérale (3). Et surtout, il est question de savoir comment atteindre par le biais de l'Autorité, la volonté politique globale qui fait problème à la finalisation du projet d'Etats-Unis d'Afrique. Notre conviction demeure que les acteurs africains ont manqué d'audace depuis le début de la création de l'Union, en choisissant de passer par une organisation internationale basée sur un simple «Acte constitutif» en lieu et place d'une véritable Constitution panafricaine (4). Ensuite il n'est pas faux qu’il se pose en Afrique un problème de culture fédérale (5) ; ce qui poserait, dans une moindre mesure, un obstacle à la saine émergence du projet fédéral africain.

Pour qu'une forme d'institution voie le jour dans un environnement culturel donné, il faut qu'il y ait ce que John L. Campbell appelle une « logique des convenances sociales », par opposition à une «logique instrumentale» (6). Enfin, ne se pose-t.-il pas la question de l'intégration des unités déjà fortement intégrées ? Il faut reconnaître qu'il s'est formé, au sein de nombre d'Etats africains, ce que Karl Deutsch appelle «un sens de la communauté accompagné d’institutions et de pratiques suffisamment fort répandu», qui prouve que les rapports sociopolitiques se sont stabilisés et dureront pacifiquement pendant une période plus ou moins longue (7). Mais il n'en demeure pas moins que, sous certaines conditions, la future Autorité de l'Union peut développer un. espace de gouvernance panafricain transitoire vers la forme fédérale pendant la période allant de maintenant à 2017, date butoir de la proclamation des Etats-Unis d'Afrique.
Pour ce faire nous tenterons de dépasser les principales théories des relations internationales qui voient, depuis les années soixante, les organisations internationales (en particulier l'Union européenne) comme des régimes d'Etats rationnels (réalisme, inter gouvernementalisme). Nous puiserons ainsi dans la boîte à outils des approches néo fonctionnalistes de l'intégration, des études fédéralistes et de la théorie de la gouvernance pour imaginer l'Union Africaine comme un espace de gouvernance devant autonomiser plus de secteurs et des groupes sociaux, et
identifier davantage de modes de coordination horizontale entre des sous-systèmes sociaux (8). Il est donc vrai, dans ce contexte, que le terme d'Autorité donné au nouvel exécutif de l'Union fait penser à une vision moniste et centralisée en lieu et place d'une approche multi centrée et multi niveaux.
Mais au-delà des simples questions de sémantique, pour que l'AUA soit ce vecteur final du fédéralisme global en Afrique, il serait utile, d'une part, qu'elle favorise la convergence d'intérêts et qu'elle veille à l'équilibre entre le niveau continental et les territoires (I). Et en faisant émerger un espace de gouvernance panafricain elle pourrait mieux préparer le passage à une forme fédérale en Afrique (II).
I - Convergence d'intérêts et équilibre entre espaces territoriaux .et communautaires
Sur la base des travaux de Christian Lequesne sur l'intégration européenne, cette partie poursuit un double objectif. Le premier consiste à recourir au néo fonctionnalisme, dont la figure de proue est Ernst Haas, pour interpeller la nouvelle AUA sur la nécessité de favoriser une convergence entre des élites transnationalisées et les institutions communautaires et sur l'opportunité de procéder à une évolution incrémentale de l'intégration par l'extension de ses activés par petites modifications successives (A). Le second objectif de notre partie porte sur le débat classique sur le fédéralisme relatif au nécessaire équilibre entre intérêts nationaux et intérêts communautaires (B).
A - Convergence d'intérêts et évolution incrémentale de l'intégration

Ce point porte ainsi sur une nécessaire convergence d'intérêts entre les élites africaines transnationalisées et les principales institutions communautaires que sont le Parlement panafricain, la Cour de justice de l'Union africaine, le Conseil de paix et de sécurité, le Conseil économique social et culturel et les futures institutions financières africaines. Il s'agit concrètement de permettre aux acteurs économiques, sociaux et culturels de pays africains (constitués en réseaux transnationaux) de faire valoir leur point de vue au sein de l'Union Africaine, afin que l'intégration ne soit plus une simple « affaire» des autorités politiques réunies, soit dans le cadre de la Conférence des chefs d'Etats et de gouvernements, soit siégeant par l'intermédiaire de leurs ministres (Conseil) ou des représentants permanents accrédités auprès de l'Union africaine (COREP).

Ceci est une perspective soutenue par Ernst Haas, qui bien qu'hostile à l'idée d'une fédération européenne souveraine surplombant les Etats nations, croit plus à la progression d'une intégration résultant d'interactions ayant lieu sur une place de marché que des pactes signés dans les chancelleries (9) ou par le biais de celles-ci. Proche des auteurs libéraux soutenant la thèse du doux commerce ou de la pacification par la marché (Montesquieu) (10) et à l'instar de son inspirateur immédiat David Mitrany, Haas penche et explique l'intégration européenne par les échanges économiques, étape fondamentale permettant d'aboutir «à une nouvelle communauté politique se surimposant aux communautés préexistantes» (11).
Or si le rapport de la Conférence d'Addis-Abeba de février 2009, sur le Gouvernement de l'Union, est assez complet sur les buts que doit poursuivre la future Autorité, il n'est malheureusement pas fait mention explicitement de la mobilisation des élites, notamment économiques, dont la contribution est donc fondamentale dans les échanges qui peuvent permettre à tous les Etats et peuples de trouver leur intérêt dans un projet panafricain d'intégration, et in fine de fédération. Et d'après Haas et même Mitrany, c'est l'expansion des échanges et des interactions dans un secteur donné par petite modifications successives (incrérnentalism) (12) que l’on pourrait atteindre une intégration plus globale, notamment politique par effet « spill over ».
B - La nécessité d'un équilibre entre intérêts communautaires .et intérêts territoriaux

Cette question est bien au cœur de tous les débats sur le fédéralisme, ou plus précisément sur la construction ou le fonctionnement d'un Etat fédéral. S'il est vrai que le fédéralisme est un processus d’association de communautés humaines distinctes, dont le but est de substituer la faiblesse des Etats. nations à la puissance d'une structure supranationale, il faut cependant reconnaître qu'il navigue entre deux pôles. Le premier renvoie à l'autonomie des collectivités composantes et le deuxième à une organisation hiérarchisée d'une communauté globale groupant l'ensemble de ces collectivités (13).

Pour éviter qu'une tendance l'emporte sur l'autre et que d'une fédération on revienne soit à un Etat unitaire soit à une confédération où par exemple l'autonomie constitutionnelle n'est pas retirée aux Etats, l'on doit veiller à ce qu'il y ait donc un équilibre entre intérêts fédéraux et intérêts territoriaux. La Conférence de l'Union, dans sa session de février 2009 relative au Gouvernement de l'Union, semble l'avoir compris en précisant clairement la notion de « Partage effectif des compétences» entre les Etats et l'Union.

Sans toutefois préciser le contenu de ces compétences, il est prévu des « domaines de compétences partagées » par lesquels les Etats membres partagent la compétence avec le Gouvernement de l'Union. Et en cas de conflit, la politique législative des Etats membres aura préséance sur celle de l'Union. Dans ce contexte le Gouvernement de l'Union assurera essentiellement la coordination et jouera un rôle de secrétariat comme ce fut le cas sous l'OUA et dans une certaine mesure avec l'actuelle Commission de l'Union africaine.
En tout état de cause, l'équilibre ou le partage de compétences entre le niveau fédéral et les niveaux locaux suit plusieurs options. Souvent l'autonomie des Etats fédérés est grande dans le domaine des affaires intérieures (14) et le schéma semble respecté dans le cadre des nouvelles compétences de l'AUA, car de toutes les affaires intérieures seules les questions sur les épidémies et pandémies telles que le VIH/sida relève de l'échelon continental. Celui-ci a, en règle générale, compétence sur les domaines dits de souveraineté des Etats-nations préexistants : monnaie, armée, économie, relations internationales, commerce...

Dans le projet de la future AUA certains de ces domaines y sont inscrits comme compétences du Gouvernement continental : négociations commerciales internationales, paix et sécurité. Ce qui nous fait constater que l'AUA ne couvrira pas, au moins en attendant qu'elle obtienne « une confiance de plus en plus grande des Etats membres », tous les domaines qui relèvent classiquement de la compétence d'un Etat fédéral. Cependant, le plus important semble être sa capacité à pouvoir équilibrer un projet politique déterritorialisé et des intérêts solidement ancrés dans des territoires nationaux et locaux. (15)

On proposerait même, comme on a pu le constater en Allemagne et au Canada, « une imbrication toujours plus grande entre les niveaux de gouvernements »; ce qu'on appelle « fédéralisme coopératif ». Ce modèle fait courir certes le risque d'adoption de politiques publiques « suboptimales », à cause de son principe de décision conjointe, mais son mérite est de réintégrer la démocratie au sein du système fédéral au bénéfice des Parlements, des sociétés et autres acteurs du développement (16). Et c'est là une perspective intéressante pour l'AUA, car en identifiant et en promouvant des modes de coordination horizontale entre des sous-systèmes sociaux, elle peut favoriser l'émergence d'un espace de gouvernance panafricain qui opérerait mieux la transition vers une forme fédérale que tout mécanisme basé sur une vision inter gouvernementaliste de l'Union.
L'émergence d'un espace de gouvernance panafricain comme prélude démocratique à une forme fédérale
Cette émergence d'un espace de gouvernance panafricain peut s'analyser à partir de l'observation des interactions entre l'actuelle Commission de l'UA, les gouvernements, les collectivités locales et les groupes d'intérêts dans les domaines relevant de la compétence de l'Union, mais pouvant et devant faire appel à la contribution des autres acteurs et réseaux transnationalisés. Il s'agit, entre autres, des questions concernant la paix, la sécurité et la stabilité du continent ; développement durable aux plans économique, social et culturel...

Comment donc se configurent les acteurs participant à la formulation et à la mise en œuvre des actions de l'Union africaine ? Cette configuration favorise-t.-elle une véritable participation et une prise en compte des acteurs non gouvernementaux et non publics ? Si tel n'est pas le cas, comment l'AUA peut-elle le faire dans le but de construire cet espace de gouvernance pouvant préfigurer à une forme fédérale en Afrique ?
A - Elargissement du champ des coproducteurs de l'action publique panafricaine

Le constat qu'on peut faire, au regard de la production de l'action publique au sein de l'Union africaine en ce moment, est que la décision se fabrique à partir d'un « axe vertica de pouvoir» (17), émanant d'une structure hiérarchisée et peu fluide. Si des rencontres entre l'Union et des acteurs non étatiques et non publics se sont souvent tenues, elles n'ont pas pour autant mis sur pied un mode opératoire de la décision. La culture de la négociation continue avec les représentants des groupes d'intérêts divers (18) n'est pas encore la règle du jeu. Depuis la création de l'Union, le processus décisionnel tel que défini dans l'Acte constitutif ne nous semble pas avoir beaucoup changé.

Globalement, les comités techniques préparent les projets et programmes de l'Union et les soumettent au Conseil exécutif ; celui-ci décide des politiques dans les domaines d'intérêts commun « pour les Etats membres» (article 13 §1 de l'Acte) et la Conférence, après ce travail en amont, adopte ou rejette les diverses propositions. On voit bien par là que sauf pratique informelle contraire aux dispositions de l'Acte constitutif, il n'est pas prévu un processus de négociation permanent qui donne la parole aux différents réseaux représentant soit des intérêts communs soit des connaissances et des croyances communes.
(…) En tout état de cause, nous sommes face à un processus essentiellement réglementaire où l'espace de négociation réservée aux représentants des groupes d'intérêts est très étroit et où la Commission de l'Union Africaine a même du mal à s'approprier du processus qui, comme l'a rappelé le président Wade, est l'apanage des Chefs d'Etats et de gouvernements.
Fort heureusement, le Plan Stratégique 2009-2012, élaboré par la CUA en mai dernier, tente de rectifier cette tendance à la centralisation du processus décisionnel en prévoyant la mise en oeuvre d'une approche participative prescrivant des participations ainsi que la participation d'un large éventail de parties prenantes internes et externes dans toutes les phases. Il semble d'ailleurs que cette tendance centralisatrice fut dénoncée lors de l'élaboration de ce plan dans la mesure où la principale attente de la société civile et de la diaspora africaines est bien « une plus grande implication dans les activités et le processus décisionnel de l'Union africaine ». Il revient donc à la future Autorité de consolider cette ambition proclamée par la CUA afin que la « régulation centralisée» et même parfois «l'improvisation impérative» cède la pas à une coproduction horizontale.
B - Engrenage sectoriel et unification politique

L'engrenage sectoriel est, selon nous, l'ultime point essentiel permettant d’aboutir à l'unification politique qui scellera l'établissement d'une fédération panafricaine. En effet, conscient, comme nous l'avons souligné plus haut, que l'espace politique africain est désormais constitué d'unités fortement intégrées, il serait intéressant pour l'Autorité de l'Union d'insister sur l'intégration d'un certain nombre de secteurs présentant un intérêt évident pour les Etats et les peuples : communication, éducation, commerce, paix et sécurité...

Une fois que l'intégration de ces différents secteurs sera réalisée et en raison des liens qu'ils sont obligés d'entretenir avec d'autres secteurs de vie des peuples et des Etats, on assistera à un élargissement de l'intégration aux secteurs adjacents. Et les acteurs de ces secteurs finiront par exercer une pression tant sur les autorités nationales que sur les autorités supranationales pour la mise sur pieds des actions et des législations communes (19). De là naîtra inexorablement l'unité politique par effet « spill over », c'est-à-dire « une situation dans laquelle une action donnée, en rapport avec un but spécifique, crée une situation dans laquelle le but initial ne peut être atteint que par de nouvelles actions, qui à leur tour créent les conditions et les besoins d'autres actions encore ». Et c'est cette situation qui, selon les néo fonctionnalistes, fait basculer l'intégration économique vers une unification politique. C'est là une réponse à l'une des questions que s'est posée le président Wade, à savoir comment ferons-nous les Etats-Unis ?
Conclusion

A partir de ces petits développements, nous avons tenté d’être courageux et surtout réaliste en proposant les voies ou la stratégie par laquelle la nouvelle autorité de l'Union pourrait, à brève échéance, opérer une mutation entre la simple organisation internationale qu'est encore l'Union Africaine et la forme fédérale que soutiennent de tous leurs vœux une bonne frange de la classe politique et de l'intelligentsia africaine. En opérant une convergence d'intérêts entre les élites africaines et les institutions de l'Union, un équilibre entre l'Union, les Etats et même les territoires; en élargissant le champ des producteurs de l’action en adoptant le principe du « spill over », l’Autorité de l’Union pourrait arriver à brève échéance à une africanisation des ordres politiques nationaux et faire émerger un véritable agenda panafricain. Et c'est en étant souple, flexible que l'Autorité pourra créer un espace public africain au sens où l'entend Habermas (20) et arriver à une unité politique, socle d’une fédération ci' Etats.
* Guy Mvelle est enseignant de Science politique et de relations internationales à l'Université de Yaoundé II. Il est par ailleurs Coordonnateur général du tout nouveau Centre d'Etudes sur les Institutions Panafricaines (CRElPA, Yaoundé) et auteur de «L'Union africaine. structure, programmes et actions ». Paris, L'Harmattan, 2007. Cette communication a été présentée à l’occasion du symposium sur les Etats Unis d'Afrique tenu à Dakar, en juillet 2009.

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NOTES
1 - Libéralisme institutionnel lié à un ensemble de croyances normatives qui pourraient limiter l'anarchie dans les relations internationales, cf. Dario Battistela : «Théories des relations internationales», Paris, Presses 2003, p 141,

2 - Notre collègue, dont on comprend par ailleurs les positions en raison de sa proximiité vis-à-vis d'Abdoulaye Wade, pense qu'il faut rnaintenant accoucher l'Etat fédéral et qu'il faut rornpre avec les mimétismes, se déprendre de l'influence des vestiges de l'anthropologie coloniale qui nous dit qu'il n'y a de vérité qu'occidentale à réviser, dans un mouvement de réappropriation de notre histoire... Cf : «Etats-Unis d'Afrique », «Le Quotidien du Symposium, Dakar»

3 - Une fornrme qui n'aboutirait pas toujours à un Etat fédéral
4 – Même si d'un traité on peut arriver à la mise sur pied d'une Constitution. Mais ce n’est que par celle-ci qu'on peut conférer aux organes de larges pouvoirs et compétences que ne saurait attribuer un acte constitutif qui ne donne aux structures d'une organisation internationale que des compétences et des pouvoirs restreints dont la définition et la limitation tiennent absolument compte de la souveraineté des Etats membres. Cf. Guy Mvelle : « Union africaine ; remarques sur la problématique d'un gouvernement continental africain », revue IRIC, février 2009

5 - Les nuances auxquelles il faut faire attention : la Confédération helvétique, malgré son nom, est un Etat fédéral, un Etat membre renvoie à une organisation internationale, un traité ne désigne pas un accord entre Etats d'une fédération...

6 - Hall A. Peter et Taylor C. R. Rosemary : « La science politique et les trios néo-institutionnalismes », Revue française de science politique, vol 47, N° 3-4, juin, juillet 1997, p 485.

7 - Françoise de la Serre et Al : « Approches théoriques de l'intégration européenne », in Revue française de science politique, Vol. 21, n°3, p 617.
8 - Christian Lequesne : « Comment penser l'Union européenne?», in Smouts Marie Claude : « Les nouvelles relations internationales. Pratiques et théories », Paris, Presses de Science Po, 1998, p 120.

9 - Dario Battistela : « Théories des relations internationales », Paris, Presses de Science Po, 2003, p. 344.

10 - L'habitude de commercer et la pratique du marché provoquent des transformations psychologiques et sociales qui entraînent la pacification des moeurs. Le développement de l'économie de marché provoque la généralisation du mode de raisonnement économique ; or la rationalité économique répugne à l'usage de la force ; les acteurs ne changent pas fondamentalement, mais l'économie de marché, en accroissant l'interdépendance entre les hommes et entre les Etats, diminue l'intérêt qu'ils ont à recourir à la violence (Dalem Alexis, 2003 : 50).
11 - E. Haas : « The Uniting of Europe» (1968) in Dario Battistela, ibidem, p 345.

12 - Christian Lequesne, op, cit, p 144.

13 – Jean François Guilhaudis : « Relations internationales contemporaines », LexisNexis, 2006, p 124.

14 - Droit civil, droit pénal, éducation...
15 - Lequesne, op, cit, p 118.

16 - Lequesne, ibidem, p 119

17 - Lequesne, op, cit, p 123. 19 Les communautés épistémiques, les communautés de croyance partagée (les advocacies coalitions).
19 - Dario Battistela, op, cit, p 347,348. 20 - Espace dans lequel les différentes composantes d'une société exercent leur pouvoir d'expression et de critique et se construisent par la comununication les unes avec les autres - in Marie Claude Smouts : «La coopération internationale. De la coexistence à la gouvernance mondiale», in Smouts (sous la direction) : «Les nouvelles relations internationales... » p 151.