A la recherche de la paix et de la sécurité à Madagascar : Les évènements du Sud en 2012

La maîtrise des dimensions juridiques est un des enjeux fondamentaux de la question de la paix et de la sécurité dans les opérations dites du Sud liées au phénomène, dit Remenabila. Contrairement à une opinion commune erronée, le tout répressif ne recouvre pas l’ensemble de la question dans l’entièreté de sa dimension juridique et ne facilite même pas le retour à la paix sauf celle des cimetières. Le chaos général survient lorsque la force se substitue à la force du droit.

Dans cette perspective, les dimensions juridiques du problème amènent à envisager successivement : la problématique des rapports violence et droit ; la question de la qualification juridique des problèmes ; les interrelations entre usage de la force et relations entre les forces de l’ordre et la population.

LA PROBLEMATIQUE DES RAPPORTS VIOLENCE ET DROIT

La violence est une donnée d’évidence dans les évènements contemporains. Pour un juriste, l’analyse de ces phénomènes de violence dans le Sud amène à souligner quelques observations de base.

En premier lieu, les actes de violence exprime sur le plan juridique le refus de l’ordre établi qui est perçu comme injuste et illégitime. A l’analyse, face au degré d’intensité de la contestation, à l’extension géographique personnelle et sociale du refus de l’autorité, la violence représente la réponse considérée comme appropriée devant d’une part l’importance de la distorsion entre l’ordre légal et la réalité vécue par ces populations et de l’autre le dépassement du seuil de l’acceptabilité de l’équilibre politique instauré pour obtenir la paix sociale. Cette remarque de caractère commun dans tous les systèmes juridiques est partout valable lorsqu’il s’agit des relations entre droit et politique et de l’avènement du caractère injuste de l’ordre. Mais aucun ordre pérenne ou légitime n’a pour autant été établi sur un fait de violence brutale ou même politique. Le tout répressif reste dans ces conditions une fausse solution et une fuite en avant sur le plan politique.

En deuxième lieu, le rejet dans la violence de la légitimité de l’autorité apparaît lorsque l’autorité est incapable d’assurer la première des fonctions attendue du pouvoir en contrepartie de l’obligation d’obéissance qui pèse sur les citoyens : le respect du droit à la sécurité. Le refus de l’obéissance civique observé dans les évènements actuels amène, alors, à faire les constatations suivantes.

D’abord le fait générateur de ces évènements est bien connu. Il s’agit d’un fait culturel le traditionnel vol de bœufs pratiqué par le dahalo. Dans la coutume, le caractère initiatique de ce rite limite la prise à quelques têtes de zébu.

Actuellement, le phénomène Malaso, dont on parlait déjà dans les années 1970, a introduit une pratique de nature différente de celle du dahalo coutumier. Sur le plan quantitatif, les vols concernent un ensemble de bétail, de préférence de la taille d’un troupeau. Sur le plan personnel, les acteurs ne sont plus des individus en quête de preuves de virilité ; on a affaire à des groupes organisés et structurés. La description du mode opérationnel des malaso leur confère, au regard la jurisprudence internationale, la qualification de groupes paramilitaires.

Cette mutation de nature du vol de boeufs pose directement des questions de fond concernant la violence dans ses rapports avec le droit. A l’examen, ce vol à très grande échelle doit être analysé en termes économiques. Alors que ce vol s’inscrit dans le cadre d’une économie d’échanges, voire monétaire, et constitue dès lors une d’accumulation de capital par l’usage de la violence. Le recours à la violence pour la formation du capital interpelle le juriste, bien que cette pratique ne soit pas exceptionnelle à Madagascar. La violence, de fait, juridique ou même relationnelle, se retrouve dans les pratiques de corruption, d’accaparement des terres ou de spoliation foncière. La constitution du capital en cheptel s’inscrit dans cette logique de pratique. L’incapacité des institutions à garantir l’Etat de droit ou à assurer la sécurité juridique et physique des personnes et du patrimoine explique le refus de l’obligation d’obéissance à la loi et aux autorités. Le recours à la violence paramilitaire est, dans ces conditions, liée à une économie et à une politique plus proche d’une pratique néo-patrimoniale mafieuse que d’une véritable politique. Il est considéré comme une réponse à la destruction de la force du droit avec l’espoir que la force assure la paix civile, économique et sociale.

LA QUALIFICATION JURIDIQUE DE L’OPERATION REMENABILA :

La qualification juridique des opérations est une question cruciale, car elle assoit la détermination des responsabilités et des droits en cause. Dans un Etat de droit, le respect de cette qualification juridique assure la garantie de sécurité des autorités et personnes chargées de la conduite des opérations. Depuis le jugement des chefs nazis par le Tribunal de Nuremberg, la soumission aux ordres de l’autorité supérieure n’est pas une excuse absolutoire s’agissant des ordres; la désobéissance aux ordres illégaux est un devoir. Après la seconde guerre mondiale, en France, des magistrats ont été condamnés à mort pour avoir accepté de se soumettre à des injonctions illégitimes de l’exécutif. Le traité de Rome, sur la Cour pénale internationale, a confirmé en droit conventionnel ces dispositions.

En droit interne, la qualification des opérations résulte d’une manifestation publique et non équivoque de la volonté et de la décision de l’autorité compétente. Il ne s’agit pas d’une simple formalité : la qualification n’est pas un acte déclaratif mais il est constitutif de droits qui affectent la jouissance et l’exercice de droits substantiels. La théorie des circonstances exceptionnelles est souvent invoquée pour justifier les actions intempestives et attentatoires aux droits de citoyens au nom du principe selon lequel la fin justifierait les moyens. Contrairement à une idée reçue erronée, la théorie des circonstances exceptionnelles concerne l’interprétation de la règle, compte tenu du principe de son adaptation au regard de l’environnement de la conduite des opérations. Les circonstances exceptionnelles n’affranchissent pas l’autorité de l’obligation de respecter le droit ; elles n’ouvrent pas la voie à l’arbitraire des autorités.

La qualification de l’objet des opérations est régie par la distinction fondamentale entre d’un côté les opérations relatives à l’ordre public : maintien (MOP) ou rétablissement (ROP) de l’ordre public et de l’autre la guerre, c’est-à-dire l’instauration de rapports de belligérance et d’hostilité. Dans les opérations portant sur l’ordre public, la responsabilité des opérations relève des forces de police, civiles ou militaires ; alors que dans l’état de guerre, il revient aux forces armées de réduire les actes d’hostilité.

La qualification des adversaires est une conséquence des options retenues s’agissant des opérations. Dans les opérations relatives au maintien ou au rétablissement de l’ordre public, les adversaires sont des citoyens en rupture de légalité. Les forces de police doivent neutraliser ces citoyens en procédant à leur arrestation et à leur déferrement à la police et aux autorités judiciaires. En état de guerre, les forces armées ont le droit de recourir aux armes et au besoin de tuer les ennemis. Alors que dans le premier cas il s’agit de mission de police administrative et de police judiciaire, dans le second on a à faire à de véritables actes de guerre soumis au droit pertinent.

On se rappellera qu’en 1971, le président Tsiranana a qualifié les évènements de « petite guerre » ou de révolte et replacé les difficultés sur le terrain des relations de parentèle. Cette volte-face allait à contre-courant de l’idéologie dominante d’un « Fanjakana tsy ananan-kavana ». Les précédents historiques malgaches sont concluants : l’utilisation de l’armée pour les opérations relatives à l’ordre public a eu des conséquences désastreuses (les massacres de populations, la pratique de la terre brûlée, etc.), les renvois de responsabilité. Cette situation trouve une explication : il ne s’agit pas de rejeter sur l’armée la responsabilité des crimes, mais d’imputer la responsabilité politique de l’utilisation des membres des forces armées dont la mission est la réduction des ennemis par usage des armes ! Le militaire tue pour ne pas être tué, tel est le principe.

La confusion qui singularise la situation actuelle représente également un facteur d’aggravation de la gestion des opérations. On a évoqué l’envoi de l’armée dans le Sud à la suite d’une décision du « Président de la Transition ». On a affaire à un cas original de décision et de responsabilité juridique lorsqu’on sait que la qualité de chef suprême des armées a été refusée par la juridiction constitutionnelle. Dans ces conditions, toute opération armée ne peut être qu’acte de police dont la responsabilité relève du premier responsable de l’administration. Le non respect des règles d’attribution en matière de compétences ne peut instaurer que la confusion et favorise la dilution des responsabilités, réduit l’efficacité des décisions. En d’autres termes, le non respect de l’Etat de droit en matière de gestion des évènements illustre l’existence d’une crise politique profonde qui ne peut que détruire la confiance que recherche à tout prix tout politique pour perdurer et réussir.

En d’autres termes, les différentes méprises tant substantielles que formelles ne peuvent que favoriser la désobéissance du citoyen qui n’espère pas de l’appareil une réponse à ses problèmes existentiels.

Sur le plan du droit international, la qualification juridique n’est pas liée par celle retenue au regard du droit interne. Seul est pris en considération le caractère armé ou non des opérations, c’est-à-dire l’usage ou non des armes pour la réduction des adversaires. En effet, au regard du droit des relations internationales, deux questions différentes sont envisagées : d’une part le problème de la paix et de la sécurité internationales et de l’autre la question du droit de la guerre ou de la conduite des hostilités.

D’une façon générale, les conflits transfrontaliers ainsi que les difficultés afférant aux questions ou matières stratégiques sont susceptibles d’affecter la paix et la sécurité internationale (la navigation et la liberté de circulation, les matières stratégiques, etc.) La prolongation d’une situation de crise peut aussi constituer une menace à la paix ou à la sécurité internationales et dans cette hypothèse l’application des dispositions du Chapitre VI de la Charte des Nations Unies n’est pas à exclure. La force attractive exercée par l’idée de lutte contre le terrorisme international devrait amener les autorités et les forces politiques à faire preuve de vigilance face à l’enlisement des situations de crise qui confirment sur la place publique les limites de l’effectivité d’un pouvoir devant un mouvement de révolte qui se généralise.

S’agissant de la conduite des opérations, les règles pertinentes sont constituées d’abord par les prescriptions du droit de la guerre, plus connues sous le nom de conventions de Genève. Ensuite il y a les règles du droit international humanitaire et enfin celles relatives aux droits fondamentaux ou Droits de l’homme. Ces normes du droit des hostilités, enseignées dans les facultés et les académies militaires, sont les plus célèbres. Elles donnent lieu à la plus large exploitation sur le plan médiatique et des communications. Sur le plan politique, les régimes en flagrant délit de violation de ces normes sont soumis à une véritable attaque en règle devant les instances internationales ; la puissance de démolition des images diffusées sur la toile dépasse l’entendement et ne doit pas être sous-estimée.

Le combat pour le respect du droit humanitaire et des Droits de l’homme est le moins onéreux des actions politiques ; en termes d’hostilités, ce militantisme zélateur est le plus subversif pour les régimes politiques en raison de la professionnalisation croissante des interventions. Ainsi, à propos des évènements que nous vivons, la toile est inondée d’images atroces, les chaînes audiovisuelles ne se sont pas privées d’émission, les échanges d’information se multiplient. On se souviendra qu’en 1971 l’image d’un régime politique débonnaire s’est effondré sur le thème des violations des Droits de l’homme. En 2012, on voit se développer une véritable bataille politique autour de la question du droit humanitaire et des Droits de l’homme, domaines privilégiés affectés au droit dans le cadre de la mondialisation et de la globalisation.

L’autonomie des deux espaces, national et international, se traduit par l’internationalisation voire la globalisation ou la mondialisation de la prise en considération des questions du jus ad bellum et du jus in bello. La mondialisation a introduit de nos jours un aspect jusque-là inconnu la prise en compte des droits de l’homme et du droit humanitaire pour l’éligibilité aux crédits internationaux et facilités. Cette dimension éthique du droit justifie l’examen des relations entre la population et les forces de l’ordre.

RAPPORTS ENTRE LES POPULATIONS ET LES FORCES DE L’ORDRE.

L’examen des dimensions juridiques des évènements actuels implique une connaissance de l’état des relations entre les populations et les forces de l’ordre, pour qu’on puisse évaluer l’effectivité et le respect de l’Etat de droit. Dans cet exposé introductif, on n’accordera pas une attention particulière aux carences et forfaits des forces de l’ordre qu’il faut condamner avec la dernière énergie si on veut favoriser le retour de la confiance et faciliter le rétablissement de la paix civile et de la sécurité.

La libération de la parole et par la parole chez les sans voix victimes des exactions et des tueries est incontournable si on veut rétablir la confiance et le sens de la solidarité et briser le sentiment d’isolement, d’exclusion. Je suis heureux de voir parmi nous des témoins et victimes directs de ces crimes. Aussi l’accès à la tribune de l’Académie doit-il être considéré comme un acte de thérapie pour la guérison de la Nation.

Pour cet exposé préliminaire au débat, on se limitera à évoquer trois points cruciaux : l’image des forces de l’ordre et des gendarmes en particulier, la corruption et la question existentielle pour les forces de l’ordre.

Dire que les gendarmes ont une image négative dans le sud de l’île en particulier n’est pas un scoop ni une calomnie ; cette assertion relève du lieu commun. A l’examen, ce n’est pas un problème inédit. Le colonel Richard Ratsimandrava, alors commandant de la Gendarmerie nationale et le capitaine Richard Andriamaholison en étaient parfaitement conscients. L’explication trouvait une base historique liée à la mise en place de la gendarmerie. Les vieux gendarmes étaient enclins à traiter sans ménagement la population pour obtenir soit des aveux soit la coopération de communautés hostiles aux représentants du pouvoir. L’image du gendarme était liée au régime de l’indigénat dont l’application relevait de la garde indigène. A côté, les premiers officiers malagasy de l’indépendance, en partie issus du corps des sous officiers de l’armée française, avec les assistants techniques, avaient vécu la guerre d’Algérie, au cours de laquelle le respect des Droits de l’homme n’était alors la première des priorités. [voir Etude sur les rapports entre la Gendarmerie et la population à Madagascar (1971) de G.Roy et R.Rakotonirina in F.Raison-Jourde et G.Roy :Paysans, intellectuels et populisme à Madagscar ;Paris Editions Karthala.2010 pp 102-119] .

La conséquence était l’assimilation de la gendarmerie au pouvoir politique de l’époque. La révolte contre les forces de l’ordre était envisagée comme l’expression du rejet de l’ordre politique injuste et inique à qui on imputait les maux concrets de la société. Dans une conférence de presse célèbre, le Colonel Ratsimandrava, alors ministre de l’Intérieur du Général Ramanantsoa, s’est expliqué : « La Gendarmerie comme la Police doit obéir aux autorités en place. Elle fait respecter la loi. Mais les autorités peuvent édicter des lois injustes qui provoquent le peuple à la révolte. »… « Les autorités… nous ont obligés à intervenir, alors que ce sont elles qui, par des lois injustes, ont poussé à bout les populations du Sud » (ibid. p.243).

Ces propos permettent de comprendre l’affranchissement du Colonel Ratsimandrava du devoir absolu d’obéissance envers l’autorité supérieure ; cette question a été évoquée subrepticement au cours du procès du siècle de 1975. Ce rappel du précédent de 1971 interpelle face aux critiques actuelles qui stigmatisent sans complaisance les forces de l’ordre et les autorités malagaches ; les relations de la population avec les forces de l’ordre sont-elles différentes ou non de ce qui existait en 1971 ? Le rêve du Colonel était pourtant de donner aux gendarmes l’image d’enfants de la patrie !

La corruption représente une menace directe contre le Pouvoir et l’Etat de droit ; car elle est une technique qui assure la confiscation de droits, du pouvoir et de l’autorité. La justice et la gendarmerie sont présentées par le Bianco comme les institutions les plus corrompues dans l’Etat Malagasy. Mais cette corruption des forces de l’ordre dépasse le domaine de la moralité individuelle ; elle revêt une dimension institutionnelle. Avant la Révolution socialiste, les détournements au sein des forces de l’ordre avaient un caractère principalement individuel et donnaient lieu à de sévères répressions.

La Charte de la Révolution socialiste avait modifié la nature et la vocation des forces armées et des forces de l’ordre lorsqu’elle a conféré aux militaires le statut de militants de la révolution en uniforme. En faisant de la révolution la référence absolue, le livre rouge a substitué aux valeurs traditionnelles républicaines, démocratiques et nationales l’obligation de s’aligner sur les positions politiques non nécessairement cohérentes des piliers de la Révolution. L’absence de cohérence entre les forces politiques, s’agissant des finalités de la Révolution, des options fondamentales en matière de projets ou de programme, et une conception du budget en termes de moyens et d’objectifs, ont eu pour conséquence la corruption des forces armées.

L’alignement partisan en était la conséquence, avec comme sanction l’accès aux avantages et privilèges liés au pouvoir politique. L’abandon de l’option révolutionnaire et la démocratisation du régime n’a pas eu pour effet le retour aux casernes et au respect de l’Etat de droit, car l’accès aux privilèges économiques et financiers était considéré comme acquis pour les militaires. Le résultat est le drame actuel dans un contexte économique où sont alliées l’accumulation du capital par la violence et la détention d’armes!

Enfin, l’évocation de l’Etat de droit dans l’examen des dimensions juridiques du phénomène interpelle directement l’institution des forces de l’ordre dans leur dimension existentielle.

Une incompréhension d’abord résulte du silence des autorités alors que dans une question aussi cruciale le droit à une information crédible est un droit élémentaire du citoyen et une condition de succès de l’action politique. L’accent a été mis sur l’insuffisance des moyens mis à la disposition de forces d’opérations : au regard du droit budgétaire, a-t-on pris des libertés avec les dispositions de la loi organique sur les finances publiques alors que, au regard de la classification des crédits, les dotations pour le maintien de l’ordre ne sont pas soumises à la règle du couperet ? L’affranchissement du citoyen à l’égard du devoir d’obéissance est considéré alors comme le prix de l’incapacité du pouvoir d’assurer son premier devoir la sécurité des personnes, des biens et des activités.

En droit l’importance à accorder aux données de fait pose le problème de la réalité du personnage Remenabila ou s’agit-il d’un mythe ? Il est vain de lutter contre un mythe surtout lorsqu’il lui fait incarner une rupture avec un ordre de violence et d’injustice. Le caractère paramilitaire de la révolte, l’absence de confiance dans les relations de la population avec les forces de l’ordre, l’extension géographique et personnelle des zones rouges ainsi que la représentation politique des enjeux soulèvent la double question de la légitimité et de l’effectivité du pouvoir!

En conclusion, les dimensions juridiques de la révolte Remenabila ramènent aux fondamentaux du droit pour l’instauration de l’Etat de droit, seule garantie de la sécurité des personnes, des biens et des activités, seule protection des forces militaires en opération. L’Etat de droit épargne la polémique idéologique et fait l’économie d’une compétition partisane. L’agencement des idées en projets, la mobilisation des ressources et compétences et la gestion de l’appareil d’Etat ne se réduisent pas à une simple ingénierie, le droit et la politique n’ont de sens que moral car ils doivent élever l’homme vers des fins supérieures partagées. Il est temps face au coût de la note de siffler la fin du cauchemar !

Antananarivo, 07 Novembre 2012

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** Raymond Ranjeva est un juriste malgache, qui a notamment occupé les fonctions de magistrat et de vice-président au sein de la Cour internationale de justice.

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