Les biens des présidents africains quoi faire ?

J'ai lu avec bonheur et curiosité l'intégralité de la déclaration de biens faite par le président de e du Niger. Prime de la modernité, celle-ci se trouve même accessible sur Internet, mis en ligne par la Cour constitutionnelle. Mais à quoi peut servir cet exercice de déclarer et de rendre public son patrimoine ? A qui sont destinées ces déclarations ? Que faire si les chefs d’Etat partent du pouvoir ? Les contrôler, les poursuivre ? Recherche la valeur de leur bien et vérifier leur régularité ?

L’actualité politique des révolutions populaires dans le monde arabe, et plus particulièrement dans une bonne partie de l’Afrique du Nord, repose avec acuité le débat sur la gestion des fortunes des dirigeants africains (actuels et anciens). Les uns chassés du pouvoir en Tunisie, en Egypte, en Libye pour les plus récents, d’anciens dignitaires (1) de pays d’Afrique voient leurs biens et patrimoines gelés dans des banques en Europe et des poursuites judiciaires lancés contre eux par la justice de leurs propres pays. C’est une évolution dans le droit, surtout un enjeu de recherche. Les autres, déchus par des rebellions ou des coups d’Etat, d’anciens dirigeants de l’Afrique tels Mobutu de la RD Congo, Abacha du Nigeria, Moussa Traoré du Mali, etc., ont accumulés des fortunes énormes dont les campagnes de restitutions posent des problèmes et nécessitent une réflexion approfondie de la part des chercheurs, des activistes anti-corruption, des constitutionnalistes, internationalistes et juristes du droit privé.

En Afrique, selon une étude du CCFD-Terre Solidaire (Dulin and Merckaert, 2009), plus de 13 chefs d’Etat africains, (2) anciens et actuels, ont acquis des biens qui seraient qualifiés d’illicites ou soupçonnées comme étant tels. De manière générale, les présomptions et les débats sur des avoirs volés par les dirigeants politiques africains et déposés dans des comptes en banque se résument en ces termes:

- Des paradis fiscaux et juridiques en Occident et en Asie protègent la criminalité économique en hébergeant des fonds supposés appartenir à des dignitaires en majorité de pays d'Afrique.

- Des pays et entreprises du Nord (et aussi du Sud maintenant) sont complices de recels de biens «mal acquis» ou supposés tel parce que ces pays sont très peu entreprenants, aussi bien au plan politique que juridique, pour les opérations de restitutions de ces supposés fonds et avoirs volés.

- Pourtant, l’arsenal juridique s’est considérablement renforcé avec l’adoption, en 2003, de la Convention des Nations unies contre la corruption – dite de Mérida, entrée en vigueur en décembre 2005, qui fait de la restitution des biens mal acquis un principe clé du droit international.

Des organisations comme Transparence International (3) et de nombreuses organisations locales des pays multiplient les initiatives en matière de recouvrement des avoirs. Aujourd’hui, malgré la mobilisation de la société civile, le bilan reste faible et dérisoire.

- En 2007, c’est la Banque mondiale qui lançait une initiative « StAR » pour le recouvrement des actifs illicites. Le constat fait après toutes ces initiatives est qu’environ de 99 % des fonds détournés continuent de prospérer en toute quiétude. Les avancées observées, à l’instar des quelques millions de dollars récupérés depuis par Haïti, l’Irak, la Zambie, le Mexique et le Pérou, et la multiplication des initiatives internationales pour faciliter la restitution, n’éclaircissent guère le tableau.

- Tout ce remue-ménage suscite des réactions diverses (fondées ou non). Ces réactions posent un vieux clivage nord-Sud ou encore sur un conflit d’ordre moral et idéologique : des pays du Nord vus toujours comme des donneurs de leçons et gardiens d’une certaine morale et des pays Sud jugés et perçus comme des pays corrompus dont les dirigeants ne sont que des kleptocrates. Ainsi, certains dirigeants africains se sentent indexés et stigmatisés par les pressions et surtout l’emballement médiatique en leur défaveur. Ils accusent les associations et ONGs du Nord, comme celles du Sud, qui ont choisi la voix judiciaire, de s’ériger en «gardien d’une certaine morale» ou voulant « exercer un magistère moral sur ceux qui ne sont ni rois ni puissants mais simples chefs d’Etat de trois pays d’Afrique centrale» . (4)

- Au délà des actions que l’on pourrait qualifier de curatives, le débat devrait aussi nous ramener à d’autres problématiques se rapportant au droit international, au droit constitutionnel et aux institutions de contrôles (cours des comptes, cours constitutionnels, commissions/agences de lutte contre la corruption, et commissions électorales) qui s’occupent des déclarations des patrimoines et actifs (biens) des fonctionnaires des services publics.

QU'EST-CE QU'UNE DECLARATION DE BIENS OU DE PATRIMOINE

Ce débat sur les patrimoines, rappelle celui portant sur des concepts développés par les sciences sociales et politique en Afrique Subsaharienne durant les années 1980, portant sur la néo-patrimonialisation (Medard), (5) de patrimonialisation ( Weber) (6) et renvoyant à des expressions aussi voisines les uns que les autres comme « politique du ventre», « Etat prébendier», « Etat prédateur», « Etat malfaiteur », dans lesquels on note une absence ou une confusion entre des propriétés personnelles et publiques ; la tendance à la personnalisation du pouvoir au sommet mais aussi à tous les niveaux d’autorité ; la distribution sélective des ressources publiques afin d’assurer la survie personnelle du leader et/ou la stabilité politique du système, ainsi qu’une conversion du pouvoir politique en ressources économiques.

C'est pour éviter la confusion des biens que certaines constitutions ont prévu que le chef de l'Etat et certains membres du gouvernement, qui occupent des fonction politique ou stratégique, fassent des déclarations de leur bien à leur entrée de fonction et à la sortie, ainsi qu’à chaque année fiscale comme c'est le cas au Niger.

DECLARATIONS DE PATRIMOINES : THEORIES ET PRATIQUES

Pour les chercheurs et les activistes, les décideurs politiques et juges constitutionnels, plusieurs questions se posent se rapportant aux dispositifs de prévention de la corruption politique. Une attention particulière est accordée ces dix dernières années au traitement des fortunes des dirigeants politiques. Les cas des dirigeants africains focalisent ainsi l’attention des médias, aussi bien du Nord que ceux du Sud. En effet de nouveaux enjeux politiques et économiques se posent :

- Quelle est la capacité des institutions africaines (régionale et continentale) à gérer cette question avec objectivité et efficacité pour le but commun de l’Afrique et des pays cibles?

- Quels sont les dispositifs internes aux sein de chaque Etat en Afrique pour poser le débats prévenir les prochaines tentations des chefs d’Etat africains?

- Quel pourrait être le rôle de la recherche dans ce domaine aussi complexe et dont l’enjeu dépasse aujourd’hui les simples questions de souveraineté, de conflits de valeurs ou relations de rapports nord-sud ?

En effet, les questions se rapportent à la transparence des services publics et des dirigeants administratifs et politique. Si l’on part du postulat selon lequel la transparence dans le service public est essentielle pour promouvoir la «bonne gouvernance», il convient donc de revoir l’impact que produit l’application des normes et théories sur les « déclarations de patrimoines» en Afrique.

A l’ère d’une sorte de tyrannie de la transparence, de nombreux pays ont adopté des lois (y compris des dispositions constitutionnelles) pour divulguer publiquement les revenus et actifs des fonctionnaires des services publics. Le Rwanda est leader dans cette pratique, puisqu'une loi demande aux fonctionnaires de déclarer leurs dettes.

Si certains travaux produits par la Banque Mondiale et Transparence International (Rick Messick, juin 2006 et Marie, avril 2008) concluent que dans certaines conditions l’usage fait des déclarations de patrimoines et des actifs des dirigeants politiques au pouvoir (et des fonctionnaires des services publics) pourraient servir à la prévention contre la corruption et à la détection des conflits d'intérêt, la Banque mondiale a dressé une liste qui montre que des pays clients de cette institution exigent la divulgation des actifs des officiels.

Aujourd’hui, la situation suivante peut être observée en termes de pratiques autour des déclarations de patrimoines des agents publics.

- La presque totalité des pays en Afrique disposent de législations qui prévoient ou contraignent les dirigeants politiques et les agents publics à déclarer leurs biens et patrimoines. Toutefois dans plusieurs pays ces dispositions ne sont pas respectées pour plusieurs raisons, dont le manque d’institutions pour traiter ces dossiers.

- Une diversité d’institutions sont chargés de traiter et de vérifier les déclarations prévues. Deux catégories coexistent : des institutions judiciaires (Cour constitutionnelle, Cour des comptes, Cour suprême), des structures ah doc (commissions/ agences anti-corruption, commissions électorales, comités d’éthique et de déontologie, etc.), ainsi que des institutions administratives et de contrôle (Inspection général, auditeur ou vérificateur général, etc.)

- Enfin deux courants de pensées s’opposent autour de l’enjeu sur la publicité des déclarations de patrimoine. Un courant qui prône la transparence totale en exigeant la publication auprès du grand public de ces déclarations (sur internet, par affichage, par consultation ou dans la presse officielle et locale). Le second courant revendique une protection des droits à la vie privée et est plutôt favorable à la mise sous scellés en secret confidentiel. Seules les institutions censées connaître de ces questions ont accès aux informations sur les déclarations de patrimoines. Le dernier enjeu reste la fiabilité de ces déclarations. Entre ce qui est dit officiellement et ce qui est caché il y a le facteur culturel qui fait que personne n'aime qu'on expose ses richesses ou sa pauvreté en public.

QUELQUES CAS DE PAYS OU LES DECLARATIONS DE PATRIMOINES SONT PRATIQUES EN AFRIQUE DE L'OUEST

- Le Nigeria : Ce pays est doté d’une législation sur les déclarations de patrimoine. Ces déclarations sont publiées et, mieux, une agence nationale est chargée d’évaluer l’exactitude de ces déclarations. A cela s’ajoute l’expérience douloureuse du processus de recouvrement des « fonds Abacha » avec l’aide de la Suisse qui pourrait être partagée avec d’autres pays, avec son cortège de dérives. Le cas du Nigeria peut permettre de comprendre les corrélations entre la législation sur les déclarations de patrimoine, les pratiques corruptrices et le recouvrement des avoirs volés. Mal classé dans les hit-parades des pays corrompu, les différents régimes politiques au Nigéria ont entrepris des réformes en matière de transparence, de prévention et de répression de la corruption (Enwernmadu 2006).

- Le Mali : La législation sur les déclarations de patrimoine existe, mais ces déclarations ne sont pas rendus publiques. La Cour suprême est chargée de recueillir lesdites déclarations. Le cas de Moussa Traoré, jugé puis gracié pourrait permettre également de comprendre un autre cas d’école en matière de recouvrement des avoirs dits volés (Amuwo 1996). La réforme instituant le bureau du vérificateur général et les changements politiques permettent d'ouvrir une nouvelle ère de transparence.

Le Niger : La législation existe et mieux les déclarations sont rendues publiques dans la presse locale et dans le Journal officiel du gouvernement. Aujourd'hui ces déclaration sont accssibles sur le site internet de la Cour constitutionnel (www.cour-constitutionnelle-niger.org). En Afrique francophone, le cas nigérien est un cas qui est le mieux avancé dans le domaine des déclarations de patrimoine. L’ancien chef d’Etat Mamadou Tandjia a été poursuivi par la junte militaire pour corruption puis déclaré innocent par la justice nigérienne. La Cour constitutionnelle nigérienne joue un rôle important dans ce processus de transparence au niveau de l’exécutif (Blundo 2007) et Amuwo 1996).

Le Ghana : La législation existe et un auditeur général est chargé de la gestion des déclarations. La société civile comme Ghana Integrity (section de Transparency International) et la CDD-Ghana ont beaucoup contribué à assainir les pratiques de corruption politique, en posant le débat sur l’impact des déclarations des biens et actifs des fonctionnaires de l’administration publique en termes de prévention contre la corruption (Larbi 2001). A cela, il faut ajouter que le Ghana a connu des alternances démocratiques réussies (Oertel 2004).

Le Liberia : La législation est très contraignante pour les fonctionnaires et les dirigeants politiques en matière de déclaration de patrimoines. L’institution chargée du traitement desdites déclarations qui est la Liberia Anti Corruption Commission (LACC) a même mandat d’engager des poursuites judiciaires contre les personnalités qui violent la loi sur ces déclarations (Zazay 2009).

Le Sénégal : La législation existe en matière de déclarations des biens et patrimoines de plusieurs personnalités : président et certaines personnalités et certains corps spécifiques. Celles-ci ne sont pas rendues publiques. Toutefois, les institutions de traitement des déclarations varient en fonction des déclarants. Il est prévu qu’un groupe transmet ces déclarations à la Cour constitutionnelle, un autre à la Cour des comptes. Par ailleurs, en l’absence de cadre légal, des initiatives locales promues par le Forum Civil (section de Transparence International), portent sur des mécanismes de déclarations volontaires des biens de quelques maires, sont en expérimentation. En outre, certains maires ou candidats à la présidentielle de 2007 avaient eu à formuler leur déclaration de bien par simple voie de presse.

NOTES
1) Les comptes des anciens présidents et familles de Ben Ali de Tunisie, de Hosni Moubarack d’Egypte ont été bloqué dans de nombreux pays occidentaux et des mandats d’arrêts lancés contre eux pour corruption et détournement de deniers publics. Il en est de même pour l’ancien président nigérien, Mahamadou Tandja qui, lui, a été mis en prison par la junte militaire qui l’a déposé du pouvoir en février 2010.

2) In Dulin et Merckaert ( 2009) « Biens mal acquis. A qui profite le crime ? », le rapport du CCFD-Terre, cite les 13 chefs d’Etat suivants suspectés d’avoir acquis des fortunes qu’ils auraient déposés dans de nombreux places financières et paradis fiscaux en Europe et Amérique. Il s’agit de Moussa Traoré (Mali), Abacha Sani (Nigeria), Josè Edouardo Dos Santos (Angola), Frederick Chiluba (Zambie), Mobutu Sese Seko (République Démocratique du Congo), Charles Taylor (Liberia), Daniel Arap Moi (Kenya), Omar Bongo (Gabon), Téodoro Obiang Nguema (Guinée équatoriale), Denis Sassou Guesso (Congo Brazzaville), Félix Houphouët Boigny et Henry Konan Bedié (Côte d’Ivoire) et Paul Biya (Cameroun).

3) Chronologie de la pression de la société civile sur le traitement des avoirs gelés et les procédures de restitutions :
- En mars 2001, Transparency International, favorise l’adoption de la Déclaration de Nyanga sur le recouvrement et le rapatriement de la richesse de l’Afrique acquise illégalement et investie à l’étranger, Nyanga (Zimbabwe) par 11 pays Africains.
- En mai 2004, Transparency International, publie un Rapport mondial sur la corruption politique 2004, et souligne avec insistance l’importance des avoirs volés en Afrique et déposés dans les banques européennes.
- En avril 2006, toujours Transparency International, produit une Déclaration internationale de coopération de Nairobi sur le recouvrement et le rapatriement des richesses africaines illégalement obtenues et mises en banque ou investies à l’étranger, Nairobi.
- En décembre 2008, deux associations françaises dont la branche française de Transparency International et SHERPA ( un réseau international de juristes) et une organisation congolaise de la Diaspora se portent partie civile dans l’affaire de supposés «biens mal acquis» d’Omar Bongo, Denis Sassou Nguesso et Teodoro Obiang pour «recels et détournement de fonds publics»
- En novembre 2010, après quelques tribulations , la justice Française a jugé recevable la plainte déposée par ces organisations toute chose qui a fait bouger des lignes du droit international.

4) In Jeune Afrique, éditorial de François Soudan.

5) Dans une gestion néo-patrimoniale dans les pays africains, il y a un principe de différentiation formelle et subjective entre le

6) Weber utilisait l’expression pour désigner un style spécifique d’autorité dans les sociétés traditionnelles, où un « Big man » dominait essentiellement grâce à son pouvoir et à son prestige personnel. Les dominés ou « followers » étaient traités comme partie intégrante de son patrimoine individuel. Largement personnalisée, l’autorité était déterminée par les préférences du leader ou Big man, plus que par un système de droit. Mais le Big man se devait d’assurer à la fois la stabilité politique et sa propre survie. A cette fin, il avait recours à la distribution et la redistribution sélectives des faveurs et des bénéfices matériels aux followers.

REFERENCES
- Amuwo, K. (1996). "Military-inspired anti-bureaucratic corruption campaigns : an appraisal of Niger's." The Journal of Modern African Studies 24(2): 285-301.

- Blundo, G. (2007). Etat et corruption en Afrique : une anthropologie comparative des relations entre fonctionnaires et usagers, Bénin, Niger, Sénégal. Marseille - Paris, APAD ; Karthala.

- Dulin, A. and J. Merckaert (2009). "Biens mal acquis." A qui profite le crime ?

- Enwernmadu , D. U. (2006). "Lutte anti-corruption et politique au Nigeria sous la quatrième République (1999-2006)." These, Université Montesquieu Bordeaux IV: 1-614.

- Larbi, G. ( 2001). "Assessing infrastructure for managing ethics in the public service in Ethiopia: challenges and lessons for reformers . ." International Review of Administrative Sciences (2)(67): pp. 251-262.

- Marie, C. (Avril 2008). "Expert Aswer: African experience of asset declarations." U4 Issue 1:2008.

- Oertel, S. p. (2004). "GOVERNANCE PROFILE OF GHANA."

- Rick Messick (juin 2006). "Income & Asset Disclosure Requirements for Heads of State & Governments,http://siteresources.worldbank.org/INTLAWJUSTINST/Resources/IncomeAsset….

- Zazay, F. (2009). "Shortfalls of the Asset Disclosure Requirement. ." The perspective pp. 1-5.

* Luc Damiba est doctorant à l’Université de Lausanne

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