Sauver l’Ouganda de la malédiction de son pétrole

En 2006, l’existence d’énormes réserves de pétrole commercialement exploitable a été confirmée en Ouganda, autour du Lac Albert près de la frontière occidentale du pays. Depuis lors, les géologues ont apporté la preuve d’au moins deux milliards de barils. Seul 25% de la région ayant été explorée, certains rapports laissent à croire qu’il pourrait y avoir au moins trois fois cette quantité. Suffisant pour faire de l’Ouganda un acteur majeur de l’industrie pétrolière africaine. Ce pétrole est prêt à couler plus tard dans l’année, peut-être au début de l’année 2012, avec une production qui vise les 200 000 barils par jour.

Cette découverte marque le début d’une ère nouvelle dans l’histoire de l’Ouganda et il y a un grand espoir dans tout le pays que la production du pétrole donnera le coup d’envoi au développement et à la lutte contre la pauvreté. En considérant l’histoire, force est de reconnaître que ces espoirs sont terriblement mal placés. La découverte de pétrole en Afrique n’a que rarement apporté des changements socioéconomiques positifs. En effet, c’est tout le contraire qui est vérifiable : les régions avec une abondance de ressources non renouvelables souterraines ont presque toujours fait l’expérience d’un recul du développement et d’une moindre croissance économique que les pays avec moins de ressources.

Le Nigeria offre un exemple perturbant de cette tendance. Depuis que la production a commencé au milieu des années 1960, la manne pétrolière à rapporter quelque 340 milliards de dollars au Nigeria. Mais l’économie reste en ruine complète : plus de 70% des Nigérians vivent en dessous du seuil d’une pauvreté irrémédiable- gagnant moins d’un dollar par jour- et le taux de mortalité infantile est parmi les plus élevé du monde. En effet, les Nigérians sont significativement plus pauvres qu’au début de l’exploitation du pétrole lorsque ‘seulement’ 36% de la population vivaient sous la ligne de pauvreté. En dépit de revenus pétroliers gigantesques, le revenu per capita en l’an 2000 était à peu près équivalent à celui de 1965. Des problèmes similaires assaillent d’autres pays africains qui sont de grands producteurs de pétrole : le Tchad, l’Angola, le Gabon, la Guinée équatoriale.

LA MALEDICTION DES RESSOURCES

Les économistes appellent ce paradoxe de la pauvreté au milieu d’énorme richesse la ‘malédiction des ressources’. Alors que les économies se reposent toujours davantage sur les industries d’extraction, les cours de change se renforcent, rendent l’importation de moins en moins cher au point que celle-ci mine les producteurs locaux, paralysant la diversification économique, un scénario connu sous le nom de ‘maladie hollandaise’. De plus, lorsque les Etats tirent la majeure partie leurs revenus de loyers plutôt que des impôts, le contrat social entre un gouvernement responsable et ses citoyens s’érodent et les administrateurs n’ont plus d’incitations pour investir dans les ressources humaines, pour encourager l’industrie ou promouvoir le développement d’une classe moyenne qui garantirait pourtant la rentrée régulière des impôts. De tels Etats tendent a devenir sévèrement répressifs : les pays producteurs de pétrole dépensent trois fois plus pour les forces armées que les pays développés et dix fois plus que les pays en voie de développement (en proportion du PIB).

Si des contrôles précis ne sont pas rapidement mis en place, l’Ouganda subira le même sort. Au lieu de produire des résultats positifs de développement, l’exploitation du pétrole en Ouganda (par Tullow Oil, Total, et la China Offshore Oil Corporation) est susceptible d’aggraver l’inégalité des revenus, de renforcer la pauvreté et de contribuer à la dégradation économique et à la dévastation de l’environnement. Plus grave encore, la robuste communauté de petits paysans qui fournit environ 70% des emplois, pourra être sérieusement menacée par l’influx attendu de devises étrangères.

Alors que ces préoccupations gagnent du terrain, les politiciens ougandais se sont empressés de construire un cadre législatif qui gère la production pétrolière et ses revenus, pour le jour où le pétrole commencera à couler dans les oléoducs. En 2008, le gouvernement a approuvé un nouveau cadre national pour les politiques gazières et pétrolières, ostensiblement afin ’d’utiliser les ressources gazière et pétrolière pour d’éradiquer rapidement la pauvreté et créer des valeurs durables pour la société.’

Compte tenu de la corruption dans laquelle baigne le gouvernement de Yoweri Museweni, le cadre proposé est un document étonnamment progressiste. Il se trouve en effet que le ministre du pétrole et du développement des minerais a esquissé ce cadre en consultation avec des experts norvégiens qui sont les pionniers d’une des meilleures pratiques du monde dans le domaine de l’industrie pétrolière. Par exemple, les revenus pétroliers de la Norvège alimentent massivement un ‘Fond pour les générations futures’, qui soutient les services de la sécurité sociale et maintient le taux de chômage à environ 3%, l’un des plus bas du monde.

Un observateur superficiel serait dûment impressionné par le langage inclus dans le document. Il parle de protection de l’environnement, propose des revenus pour les générations futures et promet de garantir aux Ougandais le bénéfice de nouveaux emplois. Il suggère également que les compagnies pétrolières doivent investir dans les ressources humaines locales (il manque actuellement à l’Ouganda la main d’œuvre qualifiée requise par l’industrie pétrolière) et se conformer aux standards de l’Extractive Industries Transparency Initiative (EITI)

LES PETITES LETTRES

Un examen plus approfondi montre toutefois que le National Oil and Gaz Policy est dangereusement vague et totalement inefficace. Le document n’a pas de poids légal et n’inclut aucun mécanisme qui rendrait les règles proposées contraignantes. Mais si cette proposition de loi devait entrer en vigueur, elle ne comprend rien que les compagnies pétrolières n’incluraient de leur propre initiative dans une tentative de présenter une façade de légitimité et de redorer le blason d’une industrie assiégée par le cauchemar des relations publiques. En fait, le document est beaucoup plus soucieux de créer un climat propice aux investissements par des compagnies étrangères que de garantir le bien-être des Ougandais.

Le document manque une magnifique occasion de prévenir la malédiction et de faire en sorte que le pétrole fasse le bonheur des Ougandais. Une politique élaborée à cette fin pourrait emprunter le langage de la Constitution de l’Alaska, qui requiert que toutes les ressources naturelles « soient utilisées pour le bénéfice de la population et seulement selon des critères de durabilité ». De telles dispositions fourniraient une arme puissante aux Ougandais pour s’assurer que la richesse commune du pays sert les citoyens pendant des générations.

En terme de réglementation, celles-ci devraient inclure une clause qui exige que toutes les multinationales réservent, pendant une période, au moins 80% des emplois et des contrats à la population locale et investissent dans la formation locale jusque et y compris la formation d’ingénieurs locaux. Le gouvernement devrait également augmenter les exigences de régulations environnementales afin de les mettre en conformité avec les normes internationales et exiger que les compagnies étrangères et nationales établissent un fond de compensation pour les pollutions aux hydrocarbures et autres dommages à l’environnement.

Du point de vue des revenus, le gouvernement devrait imposer les profits des compagnies pétrolières à un niveau relativement élevé, en commençant, à l’instar de la Norvège, avec 78% d’impôts sur le revenu net avec un ajustement légèrement dégressif en raison des infrastructures sous-développées et les risques géopolitiques pour les investisseurs. Ces revenus devraient être versés dans un compte faisant l’objet d’un audit indépendant, rendu public chaque trimestre. Au moins 10% des revenus devraient être versés dans un « Fond pour les générations futures » à l’instar des modèles norvégiens et de l’Alaska - afin de mettre en place un fond d’investissement pour les jours où il n’y aura plus de pétrole. Ce fonds devrait être solidement protégé contre les abus des fonctionnaires gouvernementaux. Les intérêts dégagés devraient être reversés à la population sous forme de caisse de retraite. Comme en Norvège, le Fonds devrait se prévaloir d’un conseiller en éthique afin de garantir que les investissements soient conformes aux normes environnementales et aux lois du travail et servent à promouvoir la croissance chaque fois que possible.

A hauteur de 20%, les revenus devraient être destinés spécifiquement à la diversification de l’économie. Utiliser l’argent du pétrole pour subventionner des secteurs économiques durables comme l’agriculture ou la manufacture préviendrait la ‘maladie hollandaise’, créerait largement de l’emploi localement (ce que l’industrie pétrolière ne fait pas). Il faut aussi sevrer graduellement le gouvernement de sa dépendance aux revenus provenant de loyers pour introduire à la place un système fiscal qui repose sur la classe moyenne en expansion. Enfin et suivant les recommandations formulées à l’égard du Tchad, 50% des revenus devraient être destinés à des secteurs prioritaires comme l’éducation, la santé, les infrastructures et le développement rural. Cette allocation devrait être rigoureusement supervisée par des instances démocratiques.

Une politique selon ces termes devrait être clairement inscrites dans le Petroleum Exploration, Development and Production Act proposé et le Public Finance et Accountability Law que le gouvernement est entrain d’amender. On regrettera que le processus d’élaboration de ces lois a eu lieu principalement dans le secret avec peu de participation des partis d’opposition et ou des dirigeants de la société civile.

EVITER LE PILLAGE

Pour que les Ougandais puissent bénéficier de la production pétrolière, le pays doit recevoir les revenus auxquels il a droit. En son état actuel, le document cadre ne protège pas l’Ouganda du pillage par les compagnies multinationales qui auront tôt fait de dominer l’économie. Une nouvelle étude menée par le Global Financial Integrity montre que l’évasion fiscale commerciale et la falsification des prix sont responsables de 65% de la fuite illégale des capitaux hors de l’Afrique, face aux 3% résultant de la corruption locale. Depuis 1970, qui marque le début de l’ère de la déréglementation du marché global, 1,17 trillions de dollars ont disparu du continent par le biais de l’évasion fiscale et la falsification des prix. Cette tendance est très évidente dans les pays exportateurs de pétrole, où les multinationales étrangères ont une forte présence, avec en tête de liste, le Nigeria et l’Angola.

Ce vol de 1,17 trillions de dollars représente plusieurs fois tout ce que le continent a reçu en terme d’aide. De telles chiffres démontrent qu’il n’y a rien de naturel ou d’inéluctable à la pauvreté du continent : c’est le produit de l’extraction systématique et sur le long terme de la richesse. Appliquer le EITI serait un bon premier pas en direction de la solution du problème, compte tenu du fait qu’il exige la publication régulière des audit indépendants concernant toutes les transactions financières entre les compagnies pétrolières et les gouvernements. Mais le EITI ne peut pas prévenir la falsification des prix, pas plus qu’il ne peut empêcher le blanchiment d’argent à l’interne qui permet d’annoncer des bénéfices imposables réduits. Afin de combler ces lacunes, l’Ouganda devrait solliciter les services d’une agence de surveillance avérée comme le Tax Justice Network.

Franz Fanon, une des plus grandes voix du mouvement anti-colonial africain, reconnaissait que ‘pour un peuple colonisé une des valeurs essentielles, parce que la plus concrète, est d’abord et encore et toujours la terre : la terre qui lui donnera du pain et, par-dessus tout, la dignité. « Si les Ougandais ne prennent pas immédiatement des mesures afin de protéger les revenus de leur terre, le pays prendra bientôt le même chemin que le Nigeria et deviendra un autre exemple de cette situation qui fait que, des décennies après la fin du colonialisme formel, des compagnies prédatrices continuent de piller les ressources africaines, ne laissant rien dans leur sillage que la pauvreté, des promesses rompues et des trous vides dans la terre.

* Jason Hickel enseigne dans le cadre du programme des études africaines à l’université de Virginia tout en travaillant à son doctorat en anthropologie. Cet article a d’abord été publié dans Foreign Policy in Focus - Traduit de l’anglais par Elisabeth Nyffenegger

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