L’initiative PPTE ne résoud pas les problèmes

Depuis des années, en Afrique, les gouvernements semblent lier les préoccupations de leurs populations à l’initiative PPTE (Pays Pauvres Très Endettés). En Côte d’Ivoire, de Bédié à Alassane Ouattara, tous les présidents de la République ont fait la même chose : faire des promesses conditionnées par le point d’achèvement de l’initiative PPTE. Il est donc bon de s’interroger sur cette initiative des institutions internationales.

Tel est l’objet de notre texte. Il a pour ambition de clarifier certaines idées reçues au sujet de l’initiative PPTE. Il s’agira, dans un premier temps, de définir l’initiative PPTE et de donner son origine. Dans un second temps, nous présenterons le fonctionnement de l’initiative PPTE et dans un troisième temps, ses retombées. Enfin, dans un quatrième temps, nous critiquerons cette propension qu’ont les pays africains à s’endetter indéfiniment. Ce sera l’occasion de rappeler que l’aide extérieure ne développe pas un pays.

LA DEFINITION DE L’INITIATIVE PPTE ET SON ANCRAGE HISTORIQUE

Le surendettement d’un pays compromet sa croissance à long terme et sa capacité à se développer et à lutter contre la pauvreté. L’endettement excessif réduit les ressources disponibles pour l’investissement et les dépenses sociales. Il diminue également la crédibilité du pays concerné auprès des bailleurs et investisseurs potentiels.

L’initiative PPTE vise à alléger le fardeau de la dette des pays dits pauvres. Elle fait suite aux nombreuses tentatives des institutions internationales visant à diminuer le stock de la dette de certains pays sous-développés. C’est dire que l’origine de l’initiative PPTE remonte simplement à l’origine de l’endettement des pays en développement.

Dans les années 1970 et 1980, le boom du prix des matières premières avait incité les pays aujourd’hui très endettés, à s’endetter fortement pour financer leur développement. Le retournement de tendance du cours des matières premières, qui a suivi le choc pétrolier et la récession générale de la fin des années 1970 et du début des années 80, a entraîné une crise de la dette.

L’endettement a continué à augmenter jusqu’au début des années 1990 sans que la croissance de ces économies ne permette d’éviter une grave crise du service de la dette. De 1982 à 1992, la valeur actuelle nette (VAN) du ratio dette/exportations est passée de 266 à 620 % pour les 33 pays pauvres les plus endettés.
Par exemple, l’encours des créances des institutions multilatérales s’est considérablement accru, passant de 49 milliards de dollars fin 1980 à 208 milliards de dollars fin 1990 et à près de 350 milliards de dollars fin 1999. L’encours de la Banque mondiale est passé de 34 milliards de dollars fin 1980 à 141 milliards de dollars fin 1990 et 210 milliards de dollars (dont 120 milliards de dollars pour les pays à faibles revenus) fin 1999.

Avec une économie fortement dépendante de la dette extérieure, la Côte d’Ivoire, par exemple, de 1960 à 1980, a enregistré de bons résultats économiques comme l’indique le taux de croissance moyen de l’ordre de 8%. Mais dès 1980, de graves déséquilibres intérieurs et extérieurs sont enregistrés malgré l’adoption de plusieurs programmes d’ajustement structurels.

La décennie 1980, se solde par des résultats peu satisfaisants avec un taux de croissance moyen de l’ordre de 0,1% entre 1981 et 1993 et un taux négatif de (-0,6%) en 1993.

Vu que le problème du surendettement des pays les plus pauvres n’a pu être résolu par les mesures traditionnelles d’allégement de la dette, le Fonds Monétaire International (FMI) et la Banque Mondiale ont proposé, en septembre 1996, un programme conjoint : l’Initiative sur la dette des pays pauvres très endettés (PPTE). Cette démarche sonne comme une conséquence de la perte de crédibilité des institutions financières internationales (IFI) et une réponse à la mobilisation de la société civile sur le thème de la dette dans les années 1980 et 1990.

Initialement, 41 pays, dont 33 en Afrique subsaharienne, étaient éligibles pour cette initiative. En 1999, seuls quatre pays en ont bénéficié : la Bolivie, la Guyane, Mozambique et Ouganda.

L’initiative PPTE est renforcée en 1999. Les critères de sélection sont assouplis (la dette ne doit plus valoir que 150% des revenus d’exportation au lieu de 200-250% auparavant) afin d’inclure un plus grand nombre de pays bénéficiaires, et le volume des créances à traiter est augmenté.

La volonté d’accélérer la mise en oeuvre de l’initiative et de la lier davantage aux efforts de réduction de la pauvreté est affirmée. Ainsi, la deuxième phase de réformes devient « flottante » (un bon élève peut accélérer les réformes et accéder à un allégement plus rapidement) et une « aide intérimaire » peut être octroyée au pays après le point de décision.

A partir de 1999, les plans d’ajustement structurels traditionnels sont remplacés par les CSLP (Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté), qui doivent être élaborés conjointement par le gouvernement et la société civile du pays concerné à travers un processus participatif, sous la tutelle des IFI. Il s’agit de documents décrivant les politiques macroéconomiques, structurelles et sociales définies pour promouvoir la croissance et réduire la pauvreté. Le CSLP est parfois appelé DSRP (Document stratégique de réduction de la pauvreté), ou PRSP (Poverty Reduction Strategy Paper en anglais).

LE FONCTIONNEMENT DE L’INITIATIVE PPTE

Commençons par définir les conditions d’éligibilité à l’initiative PPTE. Pour qu’un pays fortement endetté soit éligible à l’initiative PPTE, il doit répondre à une série de critères :

- n’être éligible qu’à une assistance concessionnelle de la part du FMI et de la Banque Mondiale (seulement éligible à l’IDA (International Development Association).

- Avoir parfaitement mis en oeuvre des réformes et les politiques économiques dans le cadre de programmes soutenus par le FMI et la Banque Mondiale.

- Toujours faire face à un niveau d’endettement insoutenable, c’est-à-dire après la mise en place des programmes du FMI et de la Banque Mondiale et même après mise en oeuvre des mécanismes traditionnels d’allègement de dette comme les termes de Naples (pour lesquels les pays à bas revenu peuvent recevoir une réduction de la dette extérieure éligible de 67% en valeur actuelle nette).

Si le pays fait partie des 42 pays qui ont été retenus par les Conseils d’administration du Fonds Monétaire International et de la Banque Mondiale, alors la traversée des deux étapes demeure nécessaire avant le point d’achèvement. Premièrement, après une période de 3 ans durant laquelle le pays met en place une politique d’ajustement structurel, s’il est toujours éligible à l’initiative PPTE (dette encore insoutenable), les cadres de la Banque Mondiale et du FMI :

- réalisent une analyse de viabilité de la dette pour déterminer les besoins d’allégement.

- évaluent les progrès suffisants nécessaires à la satisfaction des critères retenus.

Cette première étape se dénomme point de décision, qui consiste en d’autres termes à établir un contrat entre la Banque Mondiale et le FMI, dans lequel les bailleurs de fonds s’engagent à ramener la dette au seuil de viabilité si les politiques de redressement ne suffisent pas.

Au bout de la première phase (point de décision), la "soutenabilité" de la dette du pays en question est à nouveau évaluée par les experts du FMI. Si la dette reste jugée "insoutenable" après application par les donateurs bilatéraux des traitements traditionnels, le pays peut entamer une seconde phase de réformes.

Deuxièmement, le pays doit aboutir à un point intermédiaire, qui consiste en un allégement intérimaire. S’il veut obtenir la totalité de l’allégement de la dette, il doit continuer à prouver qu’il exécute convenablement les programmes soutenus par le FMI et la Banque Mondiale et observer une période pendant laquelle, il maintient une certaine stabilité macroéconomique et adopte puis exécute pendant un an au moins les éléments du CSLP.

Troisièmement, au terme des reformes, c’est le point d’achèvement qui donne droit à la réduction de montants convenus au point de décision, allègement qui permet de rendre la dette soutenable.

LES RETOMBEES DE L’INITIATIVE PPTE

Le seul bien de l’initiative PPTE est la baisse substantielle des ratios d’endettement extérieur et le relèvement de la notation financière de l’Etat. Ce dernier accroît la crédibilité du pays et lui permet à nouveau d’emprunter sur les marchés. Par exemple, l’allègement global de la dette extérieure de la Côte d’Ivoire a pour implication la réduction du stock de la dette en termes d’engagements financiers à court, moyen et long termes. En conséquence, les ratios d’endettement public baissent et l’aptitude de l’Etat à honorer les engagements financiers restants s’améliore.

On entend très souvent dire que l’initiative PPTE aidera la Côte d’Ivoire à remplir ses caisses de sommes colossales. Ce n’est pas vrai. En dehors de la réduction des ratios d’endettement, la Côte d’Ivoire ne bénéficiera pas tant de cet allègement de la dette car le mécanisme néocolonial français, le "contrat de désendettement et de développement - C2D" est à la fois contraignant et infantilisant pour les pays bénéficiaires.

Il s’agit d’abord de rembourser effectivement la dette au Trésor français. Dans le cas ivoirien, l’annulation de la dette s’effectuera dans le cadre de contrats dits de Désendettement et Développement (C2D), négociés entre la France et le Côte d’Ivoire. Dans le cadre des C2D, le gouvernement ivoirien continuera de rembourser ses prêts à chaque échéance, mais dès le remboursement constaté, le Trésor Français reversera la somme correspondante dans un compte spécifique ouvert à la BCEAO.

Ces fonds, considérés comme des dons devraient servir à financer des programmes de lutte contre la pauvreté. Un fait très important est à noter : la gestion du processus d’allocation des ressources est faite par un Comité de Pilotage C2D basé à Paris (Comité ad hoc Ppte Mae/Minefi/AFD), un Comité d’Orientation et de Suivi. En général, les financements seront diligentés par l ’Agence Française de Développement.

On voit bien que le mécanisme du C2D est la forme la plus achevée des entraves à l’utilisation des ressources du PPTE. La lourdeur et les contraintes de ce mécanisme expliquent que de nombreux pays qui ont franchi le point d’achèvement depuis des années peinent à utiliser les ressources du C2D. C’est le cas du Mali, de la Mauritanie, du Cameroun. En dehors de ces limites, l’exemple Ougandais est édifiant puisqu’il est souvent cité comme un élève modèle. Entre 1995 et 1997, l’Ouganda élabore un « Poverty Eradication Action Plan » à travers une vaste consultation populaire. Il sert de modèle au PRSP (Poverty Reduction Strategy Papers) adopté par les bailleurs de fonds. Les principaux domaines concernés par le plan sont la santé et l’éducation, mais aussi les infrastructures, le gouvernement local etc. Mais les résultats macroéconomiques sont mitigés. En effet, l’Ouganda a bénéficié d’un allègement du service de la dette très important entre 1998 et 2002, ainsi qu’une baisse du service de la dette par rapport aux exportations.

A court terme, on a constaté une stabilisation macroéconomique avec une maîtrise de l’inflation et des dépenses budgétaires puis une diversification des exportations. L’économie ougandaise croît à un rythme supérieur à 5% par an. Mais le succès n’est qu’éphémère. L’endettement a repris sa progression et en 2005, la dette du pays est devenue à nouveau insoutenable. Alors qu’en 2000, la dette était retombée à 1,7 milliard de dollars, en 2003, la dette ougandaise était de 4,2 milliard de dollars ! Le ratio dette (en VAN) sur exportations, dont la cible était de 150% aurait atteint plus de 300% en juin 2003 (contre 250 en 1997).

Les raisons de ce échec sont multiples : la baisse des cours du café, principale recette d’exportation, reprise de l’endettement (1,5 milliard de dollars depuis 2000) permise par un meilleur rating du pays et le fait qu’un certain nombre de créanciers n’a pas accordé les allègements de dette prévus. La dépendance budgétaire à l’aide est passée de 20% en 1998 à 36% du budget de l’Etat en 2002/2003. L’Etat ne contrôlait pas ses dépenses militaires.

La pauvreté s’est accrue, notamment en raison d’un fort taux d’accroissement naturel. Le coefficient de Gini, qui mesure les inégalités, a lui aussi augmenté, passant de 0.35 en 1997 à 0.43 en 2003. L’initiative PPTE ne sera jamais un programme de développement.

LES PAYS AFRICAINS ET L’INITIATIVE PPTE

La dette extérieure de la Côte d’Ivoire est passée de 3232 milliards de FCFA en 1990 (110% du PIB) à 7789 milliards en 1994 (183% du PIB) puis à 8986 milliards en 1997 (150% du PIB). Elle est de 6257 milliards en 2008.
Les causes de cet endettement sont multiples : la mauvaise conjoncture internationale, la mauvaise gestion des gouvernants et la complicité des occidentaux.

De 1960 à 1993, la gestion des affaires par le président Félix Houphouët Boigny était lapidaire, pompeuse et légère. Le ministre de l`Economie et des Finances de 1966 à 1977, Konan Bédié avait marqué son passage au ministère ivoirien de l`Economie et des Finances par un véritable scandale financier. C`est l`affaire des "complexes sucriers", révélée par la presse. Le "surfactureur d’usines", on l’appelait à l’époque. Les "douze travaux de l’éléphant d’Afrique" du président Bédié, basés essentiellement sur des projets d’infrastructures nécessitaient un large recours soit à l’endettement public, générant de lourdes charges, soit au système de la concession de longue durée à des entreprises étrangères.

Le redressement durable de la situation financière du pays était donc hypothéqué par la persistance de comportements prédateurs et par une politique de grands projets aux retombées très incertaines pour l’économie nationale. Dès 1994, les prêts des bailleurs de fonds atteignent la coquette somme de 556 milliards de FCFA, consécutivement à la dévaluation du franc CFA. Sur la période 1994-1997, le régime de Bédié reçoit au total plus de 1 368 milliards de FCFA.

Ajouter à cette somme colossale 1 063 milliards de gains engrangés grâce aux rééchelonnements obtenus devant le Club de Paris sur quatre ans. Le régime de Bédié gagne un flux total de 2 431 milliards. En 1998, la charge de la dette restait extrêmement élevée : ses seuls intérêts représentaient près du quart des autres dépenses de l’État.

Le président Alassane Ouattara, lui aussi, est très porté sur l’endettement extérieur. Il est incapable de mobiliser des fonds internes à tel point que la dette extérieure est devenue la seule source de revenu depuis sa prise de pouvoir. Aujourd’hui, son seul espoir demeure le point d’achèvement de l’initiative PPTE : "Nous poursuivrons l’assainissement de la gestion de nos finances publiques pour atteindre le point d’achèvement de l’initiative PPTE qui permettra d’alléger le fardeau de la dette extérieure (6 300 milliards de FCFA) devenue insupportable avec un service de plus 400 milliards de FCFA par an" (page 28 de son programme). Pendant que d’autres pays se développent sans l’aide extérieure, la Côte d’Ivoire en fait une condition de son développement.@

Depuis des années, un effort est fait pour ramener le stock de la dette extérieure ivoirienne à un niveau soutenable. Mais avec les nouvelles autorités ivoiriennes, l’économie de la Côte d’Ivoire est sous "assistante respiratoire", il suffit d’un tarissement des flux financiers extérieurs pour que l’équilibre macroéconomique du pays se brise.

Notre opinion sur l’endettement, est que le binôme infernal aide-crédit concessionnel (par essence un outil de promotion des intérêts du bailleur de fonds) constitue pour les pays membres de l’Ocde en général et les pays du G7 en particulier, un instrument privilégié et efficace d’exercice et d’entretien de leur domination permanente sur les pays en développement et plus spécifiquement sur les pays africains au sud du Sahara.

D’ailleurs, il semble que ce sont les effets négatifs et corrosifs multiformes de ce binôme financier infernal qui contribuent largement à maintenir nos pays dans le cercle vicieux du sous-développement et du surendettement improductif. En Côte d’Ivoire, les aides n’ont pas fait défaut, ainsi que les programmes d’ajustement, mais le pays ne s’est pas développé.

Dans ce pays, les programmes d’ajustement structurels (PAS) ont duré en longueur sur la période 1981-1993. Il est temps de construire une économie autocentrée car de plus en plus, les pays en développement commencent à prendre conscience de l’impérieuse nécessité de sortir du cycle cynique et pernicieux du binôme aide-crédit concessionnel.

L’économie du développement est marquée à la fin des années 2000 par le modèle de l’aide extérieure qui devient le seul vecteur de changement social dans le monde en développement. Dans ce modèle, la transformation ne peut provenir que de l’extérieur et les sociétés ne peuvent pas secréter en leur sein les conditions des dynamiques historiques. Or, les gouvernements très sensibles à l’aide extérieure doivent s’interdire de rêver car les missions messianiques de bienfaisance sont intimement des missions colonisatrices. L’aide sans limites aux gouvernements africains a créé la dépendance, encouragé la corruption et enfin perpétué la mal-gouvernance et la pauvreté. Aujourd’hui, la Côte d’Ivoire va mal car tous les indicateurs macroéconomiques et sociaux sont au rouge. La réconciliation n’est pas une réalité et le Président de la république pense que c’est l’initiative PPTE qui résoudra le problème ivoirien.

Cette initiative PPTE permet juste à la trésorerie exsangue d’un Etat de souffler pendant un certain temps. Pour son développement, il faudra, pour tout pays, des politiques économiques axées sur les investissements productifs, l’industrialisation, la réduction du chômage, pour parler véritablement de développement. C’est donc dire que les aides de ces institutions financières internationales ont d’autres objectifs que le développement des pays en développement. Il leur revient d’échafauder des programmes de développement et des politiques économiques clairs pour sortir leur pays du sous-développement.

En définitive, tant que les pays en développement n’auront pas une croissance endogène, et ne seront pas débarrassés de toutes emprises extérieures, l’annulation de la dette ne sera jamais un médicament aux maux dont souffrent les pays pauvres mais un cautère sur une jambe de bois.

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** Prao Yao Séraphin est Docteur en économie, spécialiste en théorie monétaire

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