La problématique de l'émergence d'une communauté politique africaine

Confrontée à de multiples défis tant internes qu'externes, l'Afrique peine à trouver sa voie dans un monde pris dans le vertige de bouleversements sans précédent. Il lui manque un sens, une identité en tant que sujet ontologique. L'enjeu est, de toute évidence, politique. L'Afrique a du mal à se penser, à se réaliser et à s'imposer comme une entité politique visible et audible. Ce rêve-là reste pour le moment un rêve inassouvi, avorté.

Continue ainsi à s'exprimer, porté par l'imaginaire collectif des peuples, un «désir d'Afrique» ancré dans l'intemporalité. Il faut donc débattre de l'Afrique en soi. Comment l'Afrique, identifiable géographiquement par un ensemble de pays situés sur ce continent peut-elle s'affirmer en tant qu'être collectif ? L'Afrique peut-elle se construire en tant que communauté politique ? Autrement dit, est-il possible que se noue entre les pays africains un lien politique créateur d'un agir et d'un vivre ensemble ? La problématique de la nécessaire communauté politique africaine est une dynamique de l'«en-commun». Elle est en substance une pédagogie du passage du non-être politique à l'être politique, de la pluralité à l'unité.
Une vision politique s'esquisse au sein des instances dirigeantes africaines. Le propos n'est pas nouveau. Les pays africains ont, depuis le début des années soixante, marqué leur engagement à s'unir politiquement. Il est alors pertinent de se poser la question de savoir en quoi le discours actuel et la praxis qui en découle diffèrent-ils de ceux prônés au début des indépendances. Les Africains ont-ils appris de leur histoire politique ? Mettre sur la table ce débat contribue à clarifier, ou tout au moins, à poser les termes de la stratégie africaine de l'unité substantielle, organique.

En effet, rien ne serait plus dommageable pour l'aspiration commune des peuples africains à l'unité que de perpétuer une stratégie qui, parce que n'ayant pas tiré les leçons de ses échecs, persisterait dans une voie sans issue et entretiendrait l'illusion d'une avancée vers la réalisation de l'être collectif africain. II faudra donc faire un retour sur le projet politique africain dans sa récurrence. Décliné en termes de fédéralisme, ce projet a buté et continue de buter sur la résistance de la souveraineté revendiquée par les États souvent de façon pointilliste.
Nous tenterons tout d'abord de montrer comment toute l'histoire de la construction politique de l'Afrique s'est trouvée prise au piège de cette notion de la souveraineté et de son support, l'État, et comment elle a abouti à l'échec du projet politique qu'elle était pourtant censée impulser. Nous montrerons ensuite que le déverrouillage du projet politique africain, son élancée ne peut se faire que sur la base d'une nouvelle dynamique démocratique.
1 - L'échec historique du projet politique africain : souveraineté contre fédéralisme
II est nécessaire de remonter dans le temps pour appréhender les évolutions qui ont marqué la trame du projet politique africain. Cette remontée dans l'histoire nous plonge dans la querelle de l'unité africaine.
Au début des années soixante, se fait jour, parmi l'élite militante du continent nourrie des idéaux du panafricanisme, un consensus pour réaliser l'unité de l'Afrique. Mais très tôt apparaît un clivage idéologique sur les moyens d'atteindre cet objectif, et par conséquent sur sa forme institutionnelle. On voit ainsi apparaître une fracture entre partisans d'une intégration politique sous la forme d'une fédération continentale, et partisans d'une intégration économique portée par une structure fonctionnelle. Les termes de cette confrontation sont connus et ont été abondamment étudiés (1) . Qu'il nous suffise de rappeler l'essentiel.
La thèse fédérale est portée par l'idée que le but final de l'intégration réside dans la constitution d'une communauté politique. Le phénomène de pouvoir est donc au centre de cette théorie. La problématique fédéraliste est construite autour de l'édification d'un pouvoir supranational s'imposant aux autorités nationales. Elle implique ainsi une limitation de la souveraineté des États et l'adoption d'une constitution commune avec la création d'une autorité politique centrale. Mais cette centralisation politique est aussi couplée avec une dispersion territoriale du pouvoir, en ce que l'État fédéral délègue une parcelle de son autorité aux États fédérés dans des domaines déterminés.

Si le fédéralisme accorde la priorité au politique, il reconnaît aussi une importance à l'économique dans le processus de fédéralisation. Mais l'économique est ici une dérivée du politique, et l'intégration politique est proprement la condition sine qua non de l'intégration économique. Écoutons Nkrumah : «L'unité africaine est, avant tout, un royaume politique qui ne peut être conquis que par des moyens politiques. L'expansion sociale et économique de l'Afrique ne se réalisera qu'à l'intérieur de ce royaume politique et l'inverse n'est pas vrai. L'unité africaine apparaît comme une exigence fondamentale pour le développement économique, le progrès économique et une industrialisation planifiée. » (2).

Une fois qu'il eût posé le cadre théorique de l'unité africaine, Nkrumah s'attela à définir les fondements et les structures d'un État fédéral africain. Il proposa donc que ce gouvernement supranational, incarnation des États-Unis d'Afrique, assumât les compétences suivantes : « Une défense commune avec un commandement suprême africain, des affaires étrangères et une diplomatie communes ; une nationalité commune ; une monnaie commune, une zone monétaire africaine, une banque centrale africaine et un système continental de télécommunication. » (3).

Émanait donc de ce projet de forts relents de supranationaliste dans la mesure où il impliquait des abandons de souveraineté pour les États appelés à intégrer la fédération. Les propositions de Milton Oboté de l'Ouganda allaient dans le même sens de l'amoindrissement des compétences nationales au profit d'un gouvernement continental : « Quelque plaisir que l'on éprouve à se sentir entièrement maître chez soi, je prétends que le moment est venu - il est même déjà dépassé - où les États africains indépendants devront renoncer à une partie de leur souveraineté en faveur d'une législature et d'une instance exécutive centrale en Afrique, nantie de pouvoirs spécifiques pour traiter des questions qu'il serait préférable de ne pas laisser au gré des politiques individuelles» (4).

On notera que les intellectuels africains reprendront à leur compte cette orientation fédéraliste prônée par les hommes politiques. C'est ainsi, par exemple, que Cheikh Anta Diop, après avoir souligné la faiblesse des États africains pris isolément, déclare : « Il faut basculer définitivement l'Afrique noire sur la pente de son destin fédéral. » (5). L'aspiration à l'unité de l'Afrique s'est donc traduite au plan idéologique et stratégique par l'émergence d'un courant de pensée favorable au fédéralisme. Cette tendance s'est heurtée à la conception fonctionnelle de l'unité africaine.
Dans cette école de pensée, les phénomènes politiques sont accusés d'être à l'origine des conflits sociaux ; ils sont cause des divisions entre les peuples. Dans ces conditions, il importe d'opérer un transfert de pouvoir du politique vers l'économique. Ce passage se justifie par la croyance entretenue qu'il y a automatiquement amélioration de la condition humaine dès lors que « l'administration des choses» remplace « le gouvernement des hommes », selon le point de vue développé aussi bien par les saint-simoniens que par les marxistes. Les fonctionnalistes mettent donc l'accent sur le rôle de l'économie et sur le développement technologique en général. Ils insistent sur leurs effets unificateurs et en déduisent qu'il faut créer un réseau d'agences fonctionnelles partout dans le monde, d'où émergerait le sentiment d'appartenance à une communauté internationale, universelle, et vivant en paix (6).

Mais la construction d'une telle communauté ne passe pas nécessairement, préalablement, par la création de la fédération. L'état final de l'intégration pour les fonctionnalistes, c'est une communauté mondiale symbolisée par un gouvernement mondial. Mais cette communauté mondiale procède par paliers, par l'imbrication des différentes communautés dans des tâches communes, par des négociations au cours desquelles différents pays apprennent à se connaître. L'intensité des communications économiques et sociales apparaît donc au bout du compte comme un élément fédérateur (7).

Le fonctionnalisme ne vise donc pas l'unification politique immédiate des sujets étatiques qui se voient reconnaître le droit d'exercer leur souveraineté nationale. Ainsi s'explique l'adhésion d'une fraction des hommes politiques africains aux thèses fonctionnalistes et au modèle politique qu'elles sous-tendent. En effet, la plupart d'entre eux entendaient exercer et conserver ce pouvoir nouvellement acquis du fait de l'accession de leurs pays à l'indépendance.

Nous trouvons ici un échantillon assez représentatif de cette tendance. Ainsi, de Tsiranana, président de Madagascar qui proclamait : «Nous entendons conserver nos États dans leur totale souveraineté» (8). Et Senghor de renchérir: « Nous serons prudents en avançant pas à pas et par étapes. Vouloir du premier coup bâtir une fédération ou simplement une confédération, c'est, j'en ai peur, nous préparer à un échec cuisant à bref délai » (9). Il ajoutera : « Je me fais de l'unité africaine la même idée que le général de Gaulle se fait de l'Europe. Il faut faire l'Afrique des patries. Nous sommes en effet trop différents les uns des autres, aussi bien du point de vue de la race que de la culture et de la langue» (10).

Dès lors, l'unité africaine devenait possible seulement par la médiation, la probation de la coopération économique. Ainsi s'établit le primat de l'économique sur le politique, conception que Houphouët Boigny justifie en ces termes : «L'unité économique nous semble constituer la meilleure approche possible de l'unité politique» (11). Alors Premier ministre du Nigeria, Sir Abubakar Tafawa Balewa invitait aussi les Africains à s'engager d'abord dans la voie médiane de la coopération économique et technique multiforme, prélude à l'unification politique : «... Aboutir à l'unité en prenant des mesures d'ordre pratique établissant la coopération dans les domaines de l'économie, de l'enseignement, des sciences et de la culture, et en commençant par essayer d'amener les Africains à s'entendre avant de les engager dans le système plus compliqué et plus difficile à réaliser de l'union politique» (12).
Majoritaires en 1963 lors du débat sur l'unité africaine, les tenants du fonctionnalisme ont vu leurs thèses triompher. Un tournant historique allait être pris par l'Afrique dans son rapport au politique et à son avenir. Le triomphe du fonctionnalisme signa l'échec d'un regroupement à tendance fédérale dans ce continent. Dès lors, l'idéal de l'unité africaine fut porté sur le terrain par une multiplicité de structures. L'Organisation de l'unité africaine (OUA) est créée le 25 mai 1963 sur le respect du principe de la souveraineté de ses États membres.

Au plan régional et sous-régional cohabitent de nombreuses organisations à prétention d'intégration économique dont certaines ont depuis disparu, tandis que celles qui subsistent se trouvent plongées dans un profond sommeil comateux : CEAO (Communauté économique de l'Afrique de l'Ouest), UDEAC (Union douanière et économique de l' Afrique centrale), CEDEAO (Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest), EAC (East African Community - Communauté de l'Afrique orientale), PTA (Preferential Trade Area - Zone d'échanges préférentiels), SACU (Southern Africa Custom Union - Union douanière de l'Afrique australe), UEAC (Union des États de l'Afrique centrale), CEPGL (Communauté économique des pays' des Grands lacs), UMA (Union du Maghreb arabe), CEEAC (Communauté économique des États de l'Afrique centrale), CEMAC (Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale), UEMOA (Union économique et monétaire ouest africaine), etc.

L'Afrique reproduit jusqu'à la caricature le phénomène de la régionalisation économique. Toutes ces organisations devaient, dans la dynamique supposée de l'intégration économique, donner naissance à une communauté économique africaine (CEA) telle que prévue par le Plan d'action de Lagos adopté le 29 avril 1980. Même si le traité instituant cette nouvelle structure a finalement pu être signé en 1991, il convient de signaler que ce texte prévoit que la CEA deviendra effective seulement en... 2025, à supposer que la programmation de son échéancier soit respectée et qu'elle demeure encore un objectif politique prioritaire des dirigeants africains, tant il est vrai que la philosophie de « déconnexion» qui inspire ce projet se trouve en décalage par rapport à la stratégie d'insertion à marche forcée de l'Afrique au marché mondial préconisée par les puissances dominantes.

Ainsi l'Afrique présente-elle le visage d'un foisonnement de communautés organiques gravitant autour d'un cloisonnement entre les États. L'inter étatisme est ici de rigueur. La voie privilégiée pour la réalisation de l'unité africaine est enfermée dans une catégorie connue, celle de la souveraineté. Son corollaire instrumental est le traité par lequel les différentes souverainetés s'accordent, et il n'y a pas de construction commune s'il n'y a pas accord des souverainetés. C'est la conséquence de l'effet relatif des traités qui énonce qu'un traité n'est valable qu'entre les parties qui l'ont signé.

L'approche actuelle de l'unité africaine reste trop dépendante des mécanismes intergouvernementaux, donc de l'accord unanime entre des communautés politiques nationales hétérogènes. C'est cette architecture qui privilégie le mode conventionnel qui a été mise en œuvre dans le cadre de l'OUA et l'Union africaine, née en 2002 (13), est elle aussi enfermée dans le cadre intergouvernemental. L'usure du modèle interétatique, ainsi que le piétinement et l'échec des expériences régionales d'intégration discréditent à jamais cette méthode (14). Minée par des considérations de préséance en matière de leadership continental, l'Union africaine semble, elle aussi, en panne. Les conséquences se déclinent en termes d'échec historique dans la visée de l'unité africaine. Échec en ce que l'Afrique n'a pas avancé d'un pas dans la voie de la réalisation de son être politique. Dans ce sens, le thème de l'unité africaine, scandé par les leaders politiques, ressortit avant tout de l'idéologie, entendu non pas comme projet en vue d'agir sur le réel pour le transformer, mais comme déformation imaginaire du réel. L'unité africaine devient ainsi un mythe qu'on se raconte et qu'on raconte aux autres. Les États-Unis d'Afrique, cette construction rêvée par nos ancêtres visionnaires, restent bloqués dans les contradictions des intérêts égoïstes de quelques uns. Mais échec aussi par la marginalisation du projet politique africain enfermé dans une vision bureaucratique, inspiré du sommet sans réelle implication des populations africaines qui n'ont jamais été consultées à ce sujet.

Mais pouvait-il en être autrement pour des pouvoirs politiques pour la plupart antidémocratiques au plan interne ? Le manque de démocratie des États constitue un handicap à la participation des populations au processus d'intégration (15) et de mise en place d'une communauté politique supranationale. Comme le souligne Jean-Victor Louis, «les unions d'États décidées au sommet ne se maintiennent que par la force ou en raison d'une situation hégémonique. Si se relâche la contrainte ou la volonté politique qui les a fait naître, elles s'effondrent d' elles-mêmes. Soutenu par la participation démocratique, le processus d'intégration est, à son tour, un élément de consolidation des régimes démocratiques des États qui y participent » (16).

L'absence de socialisation du projet politique africain ne contribue ni à son intelligibilité, ni à sa visibilité. On se trouve ainsi interpellé à réfléchir sur la possibilité d'une voie alternative de l'unité africaine.
A suivre : La nécessité d'une nouvelle approche de l'unité africaine: repenser la souveraineté et redéfinir le politique

* Willy Jackson est docteur en Science Politique (Relations Internationales), consultant international et chercheur associé au Laboratoire Sedet de l'Université Paris 7- Denis Diderot.

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NOTES

1) Voir entre autres, M. Glélé-Ahanhanzo : Introduction à l'Organisation de l'Unité Africaine et aux organisations régionales africaines, Paris, LGDJ, 1986, 574 p. ;
Edmond Jouve: l'Organisation de l'Unité Africaine, Paris, Puf, 1984, 284 p. ;
Maurice Kamto et alii : L'OUA : rétrospectives et perspectives africaines, Paris, Economca, 1990, 330 p. ;
Edem Kodjo : ... Et demain l'Afrique, Paris, Stock, 1985, 362 p. ;
E. Kwam-Kouassi : Organisations internationales africaines, Paris, Berger-Levrault, 1987, 485 p. ;
B. Abdoul, B. Koffi, S. Fethis : L'Organisation de l'Unité Africaine. De la charte d'Addis Abeba à la Convention des Drais de l'Homme et des Peuples, Paris, Silex, 1984,712 p.

2) Cité in Glélé (M.A.), op. cit., p. 21.

3) Pour un aperçu des idées de Nkrumah, lire de lui L'Afrique doit s'unir, Paris, Payot, 1964, 264 p.

4) Cité par Glélé (M.A.), op.cit., p. 21.

5) Diop (C.A.) : Les Fondements culturels, techniques, et industriels d'un État fédéral d'Afrique noire, Paris, Présence Africaine, 1960, p.29. .

6) Pour un développement de ces thèses, voir D. Mitrany : A Working Peace System, Londres, OUP, 1943 ; International Affairs~ XXIV, 1948; J.S. Nye : « Comparing Common Markets: A Revised Neo-Functionalist Model », International Organization, Vol. XXIV, N°4, 1970, pp. 796-835 ; E.B.Haas : Beyong The Nation-State. Functionalism and international Organization, Stanford: University Press, 1964 ; A.J.R. Groom : "The Functionalist Approach and East/West Cooperation in Europe", Journal of Commor Market Studies, Vol. XIII, N° 1 and 2, 1975, pp. 21-60.

7) Voir sur ce thème Karl Deutsch : The Nerves of Government. Model of Political Communication and Control, New York, The free Press, 1966, 316 p.; D.J. Puchala : "International Transactions and Regional Integration", international Organization, Vol. XXIV, N°4 1970, pp. 732-763.
8) Cité par E. Kwam Kouassi, op.cit., p. 82

9) id., p.82 Il id., p. 82

11) Voir Année africaine, 1963, p. 116

12) id., p. 116

13) Lire, sur l'Union africaine, Mwayila Tshiyembe : «La difficile gestation de l'union africaine », Le Monde diplomatique, juillet 2002 ;
- Vincent Hugueux : « A quoi sert l'Union africaine? », consultable sur http://\vww.lexpres.fr/outils/imprinler.asp?id=469701 ;
- Reine Djuidje Kouam : « L'Union africaine comme réponse africaine au défi de la mondialisation », Afrique et Développement, Vol. XXX, N° 1-2, 2005, pp. 125-151 ;
- Moussa Cissé : «De l'Union africaine à la création des États-Unis d'Afrique. La question de l'intégration du continent », Questions internationales, N° 33, septembre-octobre 2008, pp. 58-60

14) Lire sur ce point Willy Jackson: « La marche contrariée vers l'union économique », Le Monde diplomatique, mars 1996.
15) Voir à ce propos R. Inglehart : « Public Opinion and Régional Intégration », International Organization, Vol. XXIV, n° 4, 1970, pp. . 764-795.

16) A. Toledano Laredo : Intégration et démocratie, Institut d'études européennes, Université Libre de Bruxelles, Bruxelles, Éditions de l'Université de Bruxelles, 1982, p. Il.

17) Sur cette transformation, lire Ernst Kantorowicz : Les deux corps du Roi., Paris, Gallimard, NRF, 1957 ; Jacques Krynen : L'empire du roi. Idées et croyances politiques en France XIIIè- XVè siècle, Paris, NRF, Gallimard, 1993.

18) Lire Arnaud Blin, 1648 : La Paix de Westphalie ou la naissance de l'Europe politique moderne, coll. Questions à l'histoire, Bruxelles, 2006, 214 p. ; Lucien Bely, sous la dir. de : L'Europe des traités de Westphalie. Esprit de la diplomatie et diplomatie de l'esprit, Paris, Puf, 2000, 239 p