Le Ghana en quête des moyens pour étancher sa soif

L’accès à l’eau potable a toujours été l’un des problèmes les plus controversés de l’histoire du Ghana, avant même que ce pays ait obtenu son indépendance de l’Angleterre. Dans les années 1930, l’introduction de la facturation de l’eau à Accra, par l’administration coloniale anglaise, avait déclenché une vague de protestations de la part des citoyens. Révolte qui a été un des facteurs clé de convergence des différentes classes et strates sociales, mobilisant la jeunesse, les avocats, les chefs coutumiers, les contribuables et les propriétaires.

Après l’indépendance, le gouvernement nationaliste dirigé par Kwame Nkrumah s’efforça d’étendre les services de distribution d’eau potable au-delà des seules grandes villes. Il a également centralisé sa gouvernance et son administration. Les gouvernements postérieurs ont poursuivi les politiques de Nkrumah jusque dans les années 1990, lorsque le Ghana initia des réformes majeures dans le secteur de l’eau. Ces réformes des années 1990 faisaient partie intégrante de la politique de relance économique et ont été perçues comme un moteur capable de ressusciter une économie ghanéenne en difficulté.

Ce changement majeur dans la gestion et la gouvernance de l’eau au Ghana impliquait différentes choses : l’introduction de recouvrement complet des coûts ; le démantèlement de la Compagnie ghanéenne de l’eau et de l’assainissement (Ghana Water and Sewerage Corporation, GWS) pour créer la Ghana Water Company et la constitution de nombreux Offices des eaux pour les systèmes hydrauliques ruraux. En outre, la réforme a introduit la participation du secteur privé dans la gestion de l’eau ; cependant, les tentatives d’introduction d’une propriété privée de l’eau suscitèrent la résistance de la société civile.

En juin 2006, le gouvernement ghanéen, représenté par la Ghana Water Company Limited, signa finalement un contrat de gestion avec Aqua Vitens Rand Limited après presque 6 ans d’impasse, due à la campagne vigoureuse menée par la Coalition nationale contre la privatisation de l’eau (National Coalition Against Privatisation of Water, NCAP). Les résultats obtenus par Aqua Vitens Rand Limited ont été catastrophiques. Alors que les 1 600 travailleurs ont vu leur nombre se restreindre, les tarifs de l’eau ont augmenté, l’organigramme de la Ghana Water Company Limited a été radicalement modifié au profit des industriels. Le syndicat revendique l’abrogation du contrat de gestion et accuse Aqua Vitens Rand Limited de persécuter les syndicalistes.

En juin 2011, le contrat de gestion arrive à expiration, et tandis que les consommateurs, les mouvements sociaux et les syndicats appellent à la fin de la relation avec Aqua Vitens Rand Limited, la Banque mondiale s’efforce d’obtenir que le contrat d’Aqua Vitens Limited soit prolongé.

ECONOMIE POLITIQUE DE L’EAU

La Ghana est réputé pour avoir d’abondantes ressources hydrauliques. Il est drainé par trois grands systèmes de bassins fluviaux : le bassin de la Volta, le bassin du sud-ouest et le bassin du littoral, qui couvrent respectivement 70%, 22% et 8% de la superficie totale du pays (Sarpong 2005). Le débit total de l’eau dans le pays est de 54,4 milliards de mètres cubes et il est prévu que la demande en eau pour 2020 atteigne les 5,13 milliards de mètres cubes, soit environ 13 % des ressources des eaux de surface (Ampomah 2010).

Par conséquent, le Ghana est l’un des pays d’Afrique sub-saharienne le moins soumis au stress hydrique. Ceci dit, les ressources sont inégalement réparties entre les zones écologiques du pays. Les zones écologiques de savane côtière et de savane guinéenne connaissent le stress hydrique pendant la saison de l’harmattan ou saison sèche.

Les différentes utilisations de l’eau au Ghana peuvent être réparties ainsi : l’alimentation domestique, la navigation (le transport), l’énergie hydraulique, la pêche, l’irrigation et l’industrie (exploitation minière, conserveries, textile, bâtiment, industrie pharmaceutique et tanneries).

Durant la période précoloniale, l’eau était gérée comme un « bien commun » sur la base des normes et des pratiques de chaque communauté. Il n’y avait ni lois ni codes unifiés, chaque communauté prescrivant la manière dont devaient être utilisées ses ressources hydrauliques. Selon Sarpong (2005, p. 3), la gestion de l’eau était alors soumise à ce qu’on appelle dans le jargon juridique le « droit coutumier ». Selon lui, cette pratique était bénéfique en termes de protection des ressources hydrauliques, particulièrement dans les régions où l’eau est rare : « L’eau sous toutes ses formes, y compris la mer, les rivières et les lacs, est considérée comme une propriété publique non soumise à la propriété individuelle. La règle est tenue pour stricte, spécialement dans les zones où il y a pénurie d’eau. »

Les responsables de l’application de ces normes et pratiques coutumières étaient les prêtres et prêtresses fétiches, qui dictaient même le type d’outils et d’équipement qui pouvaient être utilisés pour l’extraction de l’eau (Sarpong 2005 ; Hauck et Youkhana 2008). Avec l’arrivée des colons, le droit coutumier cohabita avec le droit formel, mais ce dernier avait une influence plus grande. La Constitution actuelle du Ghana, celle de 1992, reconnaît également le droit coutumier, mais il est encore subordonné au droit formel. La propriété de l’eau est ainsi confiée au président, aliénant encore davantage le contrôle traditionnel et communautaire de l’eau, en créant la Commission des ressources hydrauliques (Water Resources Commission, WRC) qui est la seule institution responsable et mandatée pour délivrer des permis et des droits d’utilisation de l’eau dans le pays.

Le WRC Act de 1996 a confié à la Commission des ressources hydrauliques le droit de promulguer des règlementations sur l’utilisation de l’eau, alors que les Régulations sur l’utilisation de l’eau de 2001 prévoient diverses procédures afin d’allouer des permis pour différentes utilisations de l’eau, y compris l’utilisation domestique, commerciale, municipale, industrielle, agricole, la production d’électricité, le transport, la pêche (l’aquaculture), l’utilisation environnementale, récréative et pour la récolte du bois (GOG 2007, p. 57).

La création de la Commission de ressources hydrauliques faisait partie d’un projet plus vaste de libéralisation de la totalité du secteur. Les réformes de l’eau se situent également dans le contexte d’un ensemble de réformes économiques générales que le Ghana a engagées depuis 1993 via son Programme d’ajustement structurel (PAS) et un Programme de reprise économique (PRE).

Suite à ces réformes, des mesures de recouvrement total des coûts furent instaurées dans la facturation de l’eau, ainsi que des frais d’utilisation pour les bornes fontaines communautaires. La Ghana Water and Sewage Corporation (GWSC) fut divisée en 2 entités : la Ghana Water Company Limited (GWCL) d’un côté, et, de l’autre, une centaine d’Offices des eaux à travers le pays, responsables de l’eau et de l’assainissement des petites villes et des campagnes. Ces réformes ont amené de nouvelles dimensions dans la gestion et la gouvernance de l’eau. L’accent fut mis sur la participation du secteur privé dans la gestion de l’eau et sur une quasi-propriété communautaire des ressources (Whitfield 2006 ; Hauck et Youkhana 2008).

La participation du secteur privé dans le secteur de l’eau a pris la forme d’investissements directs étrangers et d’introduction de pratiques de management prétendument efficientes dans la distribution d’eau en zone urbaine, tandis que le rôle du secteur privé dans les zones rurales est de fournir des services tels que la fourniture d’équipement de forage, de composants de puits, et des compétences en ingénierie et en gestion.

Le gouvernement du Ghana et la Banque mondiale ont créé deux contrats d’affermage en divisant le système de distribution d’eau en zone urbaine en deux unités commerciales. On s’attendait à ce que le vainqueur de l’appel d’offres pour chacune de ces unités investisse près de 70 millions de dollars et qu’il acquière les droits sur la gestion de systèmes pour 25 ans. Presque tous les géants mondiaux privés de l’eau (Suez, Biwater, Vivendi devenu Veolia, etc.) se montrèrent intéressés par l’appel d’offres pour l’affermage. Mais le projet n’a pas abouti suite à la campagne lancée par la Coalition contre la privatisation de l’eau (Fall et al. 2009). En 2006, le gouvernement du Ghana et la Banque mondiale révisèrent le projet en choisissant plutôt un contrat de gestion qu’un contrat d’affermage, en invoquant l’instabilité politique en Afrique de l’Ouest, et la volatilité de la monnaie locale.

La coalition a continué de cibler les multinationales du secteur de l’eau qui avaient répondu à l’appel d’offres pour le contrat de gestion, obtenant le retrait des dossiers de candidature d’entreprises privées telles que Suez et Biwater. Cependant, elle ne réussit pas à faire reculer les entreprises publiques telles que Rand Water et Vitens. Avec le recul, il est clair que le gouvernement ghanéen et la Banque mondiale étaient prêts à tout pour que le projet soit mis en œuvre. Dans un rapport d’atelier, la Banque Mondiale affirme qu’il avait été négocié avec le gouvernement du New Patriotic Party (Nouveau Parti Patriotique, NPP) alors que ses membres étaient encore dans l’opposition, pour qu’ils mettent en œuvre le projet après leur victoire à l’élection présidentielle de 2000.

Bien que le contrat de gestion soit effectif depuis 4 ans, la distribution d’eau en zone urbaine au Ghana n’a pas connu de progrès. Les consommateurs résidentiels et industriels se plaignent de l’irrégularité de l’approvisionnement et de l’augmentation des prix. Pour la seule année 2009, les tarifs de l’eau ont augmenté de 66%. Les relations entre les syndicats et la direction se détériorent sérieusement. Dans une récente pétition signée par le secrétaire général de l’union des travailleurs du service public, ce dernier a déclaré qu’Aqua Vitens Rand Limited avait ciblé les syndicalistes par des mutations et autres tactiques. L’objectif technique d’une réduction de 5% des pertes d’eau n’a pas été atteint.

Pour ce qui est de l’eau en zone rurale, les gens sont confrontés à des problèmes de réparation et de maintenance ; environ 30% des puits ne fonctionnent plus. Un problème hydrologique subsiste avec le forage des puits, près de 40 % de ces derniers ne fournissant pas d’eau (CWSA 2010), ce qui affecte le taux d’approvisionnement. Certaines zones enregistrent également un fort taux de fluorure et de fer, ce qui pose des problèmes sanitaires.

L’eau reste un problème brûlant au Ghana ; il est évident que les réformes du secteur n’ont pas résolu la situation. L’eau est toujours le sujet de nombreux débats dans les tribunes politiques et les débats radiophoniques. Il n’est pas surprenant que, durant l’élection présidentielle de 2008, Voice of America ait diffusé un reportage qui suggérait que l’eau jouerait un rôle significatif dans le résultat de l’élection (Ghanaweb 2008). Et en effet, le gouvernement en exercice qui a signé le contrat de gestion a perdu l’élection. Leur président en poste au moment de l’élection, Kufour, était affublé d’un surnom se référant au container jaune de 5 gallons que les gens utilisent pour transporter l’eau, appelé le « Kufour gallon ».

REVOLTES DE L’EAU DANS LES ANNEES 1930 ET 2000

La première mobilisation recensée de la société civile concernant l’eau eut lieu en 1934, lorsque le gouvernement colonial mit en place un système de distribution d’eau en zone urbaine à Accra. L’approvisionnement en eau potable des citoyens faisait suite à une recommandation de l’Organisation mondiale de la santé. Pour que le gouvernement colonial recouvre les coûts occasionnés, il mit en place une tarification de l’eau, une mesure dénoncée par des groupes de la société civile à Accra. Ils rédigèrent une pétition adressée au roi d’Angleterre, appelant à l’abrogation de la loi et au transfert de la gestion de l’approvisionnement en eau au Conseil municipal d’Accra. Les signataires étaient constitués des groupes suivants : « Association des contribuables, Ligue de la jeunesse d’Accra, parti Manbie, et chefs coutumiers d’Accra » (Bohman 2010, p. 72).

Des années 1930 aux années 1990, il n’y a pas eu de mobilisation importante de la société civile concernant l’eau, les seules formes de protestation se limitant à des personnes qui cassaient des canalisations pour siphonner l’eau et des bagarres entre les releveurs de compteurs et les habitants. Ces formes d’actions directes n’étaient pas organisées mais entièrement basées sur des réactions individuelles à certaines situations. Les réformes hydrauliques des années 1990 ont suscité un nouvel engagement de la société civile sur la gouvernance de l’eau. Les réformes ont ouvert un créneau pour les ONG, qui purent bénéficier de certains contrats de l’État. Une de ces organisations est appelée ISODEC.

Dans une interview, Bishop Akolgo, directeur exécutif d’ISODEC, a déclaré qu’ISODEC a travaillé avec le Secrétariat national des services (agence para-étatique) afin de mobiliser et former les communautés rurales au développement et à la gestion des puits et des installations d’assainissement basiques. Ce travail a débouché sur le premier projet pilote de gestion communautaire de l’eau dans la région de Brong Ahafo, projet qui a été étendu ensuite au niveau national. Il affirme plus loin qu’ISODEC et l’unité de développement communautaire du Secrétariat national aux services ont créé une plateforme nationale pour la promotion des problèmes de l’eau et de l’assainissement en zone rurale ; l’idée a été bien accueillie par la plupart des ONG et des donateurs engagés dans ce secteur. La première rencontre de la plateforme ayant eu lieu dans le parc national de Mole, les rencontres suivantes adoptèrent le nom du parc, d’où le nom de « Mole Series » pour ces rencontres. Cette plateforme a survécu depuis sa création en 1989 et est devenu un espace institutionnalisé pour l’ensemble des ONG, experts, donateurs et décideurs sur l’eau et l’assainisssement en zone rurale.

Le rôle d’ISODEC comme ONG clé dans la fourniture de services d’eau aux communautés rurales, lui a donné une force d’appui pour obtenir davantage de contrats gouvernementaux et mieux connaître les derniers développements de la réforme du secteur de l’eau. Le Département pour le développement international du Royaume-Uni (DfID) l’a commissionné pour réaliser une cartographie sociale à Kumasi, dans le cadre des réformes du secteur urbain de l’eau.

Les résultats de cette étude alertèrent ISODEC sur les dangers de ces réformes, particulièrement pour les citadins pauvres, ainsi que pour le contrôle souverain du Ghana sur son système hydraulique. En 2001, ISODEC organisa un forum national afin de débattre des réformes de l’eau en zone urbaine. Les interventions au cours de ce forum émanaient d’experts nationaux et internationaux de l’eau, de militants et des syndicalistes. À la fin de ce forum national fut publiée la Déclaration d’Accra appelant à une campagne contre les réformes, à travers la Coalition nationale contre la privatisation de l’eau (Whitfield 2006).

La Coalition nationale contre la privatisation de l’eau (NCAP) est l’un des rares mouvements sociaux actifs dans le domaine de l’eau en Afrique (Bond 2007 ; Prempeh 2006). Depuis ses débuts, la NCAP s’est concentrée sur la mobilisation des travailleurs, des étudiants et des communautés, qui constituent ensemble son noyau militant (Whitfield 2006). Il s’agit là d’un écart important par rapport au type habituel de plaidoyer porté par les ONG, qui a fini par dominer le paysage du développement au Ghana. La campagne a organisé des séminaires et des distributions de tracts sur les lieux de travail et les campus universitaires, ainsi que des forums publics communautaires occasionnels.

Depuis 2001, la NCAP a également cherché à occuper la scène médiatique en interpellant le gouvernement et les promoteurs de la privatisation de l’eau. La NCAP a, de même, organisé des actions directes telles que des piquets de grève afin d’attirer l’attention du public sur le problème de la privatisation. (Public Agenda 2008 & 2009).

La campagne est considérée comme l’une des plus importantes de l’histoire des mouvements sociaux au Ghana. Dans une interview, Mawuli Dake, militant de la NCAP, souligne que «c’est probablement la première fois que les citoyens ont pu s’engager totalement, stopper et avoir un impact sur une banque mondiale, et sur la politique des institutions multinationales au Ghana. L’approche de la NCAP l’a distinguée des autres mouvements sociaux du Ghana de par sa mobilisation à des niveaux locaux, nationaux et internationaux. Faire échouer certaines des compagnies multinationales les plus puissantes au monde n’est pas une petite réussite pour un mouvement social. »

Le profil de la campagne a été si élevé au niveau du paysage politique ghanéen que chaque parti d’opposition du pays a adressé des messages de solidarité et de soutien à la coalition (Ghanaweb 2011a). Il est important de noter qu’au sein même de la lutte contre la privatisation de l’eau, un autre réseau de tribune sur l’eau a émergé du « Mole Series », appelé Coalition des ONG pour l’Eau et les Installations sanitaires (CONIWAS). Dans une interview avec Patrick Apoya, secrétaire exécutif de CONIWAS et ancien coordinateur du secteur nord de la NCAP (la CONIWAS est entrée sur la scène en 2003 lorsque la 12ème conférence des « Mole Series ») a débattu de l’idée de former un réseau sur l’eau et les installations sanitaires, avec un secrétariat opérationnel. La CONIWAS a été formée avec une organisation de 25 membres. Ses membres actuels sont estimés à environ 100 organisations.

Contrairement à la CONIWAS, la NCAP est essentiellement une coalition d’ONG fournisseurs de service et dont la position sur la privatisation de l’eau n’est pas claire. L’approche de changement politique de CONIWAS est d’utiliser le dialogue avec les décideurs et les donateurs. Ils ont contribué à influencer la politique hydraulique du Ghana de 2007 pour y inclure « le droit de l’homme à l’eau », mais aussi à abolir la contrepartie de 5 % payée par les communautés pour les infrastructures hydrauliques. Il est également commun de trouver au sein des rangs de la CONIWAS plusieurs membres de la NCAP.

Au Ghana, les organisations de la société civile utilisent différentes approches pour changer l’industrie de l’eau. Ces approches vont de positions directes anti-privatisation jusqu’au dialogue. Il semble également que les organisations continuent à diffuser horizontalement et verticalement leurs tactiques et leurs stratégies en rejoignant ou en créant de nouvelles tribunes.

DEFIS

Dans une interview, Bishop Akolgo, directeur exécutif d’ISODEC, a mentionné que lorsque son organisation a décidé de faire campagne contre la privatisation de l’eau, le gouvernement du Ghana a bloqué le financement provenant de l’UNDP mais également qu’un des leurs partenaires internationaux qui leur étaient hostiles a surgi et a même tenté de saper ISODEC.

Les syndicats et les partis politiques qui se sont identifiés avec la position de la coalition ont été pris à parti par le gouvernement en place, qui les a qualifiés d’idéologues, d’anti-développement et d’anti-investissements étrangers. Le Nouveau Parti Patriotique (NPP) en place avait dû publier des communiqués de presse afin de contrecarrer la levée des partis d’opposition. On pouvait alors noter ce qui suit dans les médias : « Dans le débat actuel sur la privatisation, le NPP a décrit la position du Congrès Démocratique National (NDC), de la Convention Nationale du Peuple (CNP), le Parti de la Convention du Peuple (CPP), et ISODEC, une ONG, comme étant hypocrite et peu clairvoyante. Le NPP défie le NDC, la CNP, le PCP et ISODEC ainsi que tous les intérêts particuliers qui ont été développés sous le présent accord de sortir de leur masque idéologique, de s’ouvrir et de trouver qui devrait être subventionné. »

La tactique du gouvernement était de faire appel à la classe moyenne ghanéenne dans le but d’isoler la coalition et ses sympathisants.

CONCLUSION

Quinze ans de réformes et cinq ans de contrat de gestion n’ont produit aucun résultat significatif dans le secteur de l’eau en zone urbaine ; les industriels et les particuliers se plaignant quotidiennement des mauvais services d’eau et des tarifs plus élevés. Du côté de la distribution d’eau en zone rurale, il y a eu une augmentation des infrastructures mais avec moins d’attention portée aux réparations à la maintenance et à la qualité de l’eau. De ce fait, on fournit aux habitants des campagnes de l’eau entrainant des problèmes de santé, à cause d’un fort taux de fluorure et de fer.

Cette année 2011 correspondant à la fin du contrat de gestion, la mobilisation de la NCAP a été plus vigoureuse en soumettant un programme alternatif au contrat de gestion. Le ministre en charge du secteur a indiqué que le gouvernement est prêt à renouveler le bail, et a aussi laissé entendre qu’il convoquerait une réunion des parties prenantes afin de trouver une solution durable. C’est une bonne nouvelle pour les militants de l’eau au Ghana et dans le monde ; toutefois, elle doit être prise avec précaution. Dans le cadre de sa déclaration, le ministre a révélé que la Turquie, la Chine et le Brésil avaient fait part de leur intérêt à participer à la fourniture du service de l’eau au Ghana. Aucun détail n’est disponible quant à la nature de cette participation. Il faut prendre garde à ne pas se laisser entraîner dans une autre forme de participation du secteur privé qui pourrait être pire encore que le contrat de gestion.

Il semble qu’un vent de changement souffle depuis les couloirs des donateurs, en commençant par l’Union Européenne qui a ouvert l’année dernière une voie de financement de partenariat public. Bien que les fonds n’atteignent pas les niveaux d’investissement requis pour combler les vides des investissements en retard, il est important que les activistes au Ghana capitalisent en mettant à profit une telle initiative et en poussant leurs gouvernements à faire de leur mieux après l’échec du contrat de gestion.

* Alhassan Adam, Coordinateur, African Water Network and Partner, Policy and Services Associates - Cet article fait partie d’un numéro spécial sur l’eau et la privatisation de l’eau en Afrique, réalisé dans le cadre d’une collaboration entre Transnational Institute, Ritimo, et Pambazuka News. Ce numéro spécial est publié en anglais English et en français French.

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Bibliographie

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Ghanaweb (2001b) NPP lashes out at critics of water privatisation, 16 November 2001www.ghanaweb.com

Interviews

Bishop Akolgo, directeur exécutif, ISODEC
Patrick Apoya, secrétaire exécutif, CONIWAS
Mawuli Dake, Activiste, NCAP